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摘要:
一、建立社会保险基金预算的重要意义
(一)建立社会保险基金预算是完善社会保险制度的重要保障。长期以来,社会保险基金虽然已实行收支两条线管理,但仍未纳入政府预算体系管理。建立社会保险基金预算,有利于全面掌握基金收支运行情况,将各项与社会保险有关的资金统筹安排,增强社会保险管理的计划性和规范性,从而推动社会保险制度的完善和社会保险政策的落实。
(二)建立社会保险基金预算是确保基金收支平衡的重要手段。实事求是地编制社会保险基金预算,通过预算实现收支平衡,可以保证社会保险制度的正常、稳定运行,落实保障对象应享受的各项社会保险待遇。当社会保险基金出现支付不足时,政府要予以补贴,基金预算编制合理与否、执行是否严格,都会对财政收支产生重要影响。因此,建立社会保险基金预算有利于增强社会保险基金管理的科学性和计划性。
(三)建立社会保险基金预算是加强基金监管的客观需要。社会保险基金是国家强制建立的专项基金,关系到庞大的参保对象群体的切身利益,必须保证基金的安全完整、专款专用。建立社会保险基金预算,旨在强化对社会保险基金收支的预算约束,形成部门间相互监督的制约机制,从而把基金收支的事前...
一、建立社会保险基金预算的重要意义
(一)建立社会保险基金预算是完善社会保险制度的重要保障。长期以来,社会保险基金虽然已实行收支两条线管理,但仍未纳入政府预算体系管理。建立社会保险基金预算,有利于全面掌握基金收支运行情况,将各项与社会保险有关的资金统筹安排,增强社会保险管理的计划性和规范性,从而推动社会保险制度的完善和社会保险政策的落实。
(二)建立社会保险基金预算是确保基金收支平衡的重要手段。实事求是地编制社会保险基金预算,通过预算实现收支平衡,可以保证社会保险制度的正常、稳定运行,落实保障对象应享受的各项社会保险待遇。当社会保险基金出现支付不足时,政府要予以补贴,基金预算编制合理与否、执行是否严格,都会对财政收支产生重要影响。因此,建立社会保险基金预算有利于增强社会保险基金管理的科学性和计划性。
(三)建立社会保险基金预算是加强基金监管的客观需要。社会保险基金是国家强制建立的专项基金,关系到庞大的参保对象群体的切身利益,必须保证基金的安全完整、专款专用。建立社会保险基金预算,旨在强化对社会保险基金收支的预算约束,形成部门间相互监督的制约机制,从而把基金收支的事前计划、事中控制和事后监督有机结合起来,规范社会保险基金收支及结余,实现社会保险基金的科学化和精细化管理。
(四)建立社会保险基金预算是完善政府预算体系的重大举措。社会保险基金预算是社会保障预算的重要组成部分,建立社会保险基金预算,有利于为最终建立社会保障预算积累经验,创造条件,是完善包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的四位一体的政府预算体系的重要举措。
二、在全国建立社会保险基金预算制度的背景
建立社会保险基金预算是社会保险事业发展的必然要求,是强化基金监管的有效手段,也是实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益的重大举措。党中央、全国人大、国务院对此高度重视。
(一)建立社会保险基金预算具有制度基础。十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出了社会保障预算的概念,要求根据需要建立社会保障预算。1994年颁布的《预算法》和此后出台的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步明确,把社会保障预算列为政府复式预算体系的重要内容。自此,建立社会保障预算有了法律依据。自基本养老保险基金率先纳入单独的社会保障基金财政专户后,1999年,《社会保险费征缴暂行条例》(国务院令第259号)进一步明确规定,“社会保险基金实行收支两条线管理,由财政部门依法进行监督”。之后,各项社会保险基金均开始逐步纳入财政专户,实行收支两条线管理。1999年,财政部与相关部门共同制定的《社会保险基金财务制度》也对社会保险基金预算的编制、执行、调整和决算做了初步的规定。
(二)社会保险事业发展迫切需要建立社会保险基金预算。随着我国经济社会迅速发展和人民群众收入水平的提高,社会保险制度逐步完善,覆盖面不断扩大,社会保险基金规模越来越大,基本养老、失业、基本医疗、工伤、生育等5项社会保险基金滚存结余已从1998年的886亿元发展壮大为2010年的21438亿元,各级财政对社会保险基金的补贴由1998年的17亿元增加到2010年的2307亿元。规模如此庞大的社会保险基金,迫切需要建立保险基金预算,将其纳入政府预算管理体系,接受人大、政府有关部门和社会各界的监督,增强社会保险基金管理的法制化和规范化,提高社会保险基金运作管理的透明度,完善社会保险基金使用的调控和约束机制,提高基金使用效率。
(三)部分地区的探索积累了有益的经验。为加强社会保险基金管理,部分地区在编制社会保障预算和社会保险基金预算方面也进行了一些有益的探索,先后形成了以湖北省枝江市等为主要代表的一揽子社会保障预算模式、以河北省为主要代表的板块式社会保障预算模式、以广东和福建等省为代表的社会保险基金预算模式等多种社会保险基金预算模式,北京、山西、浙江、安徽、湖北、新疆等省区市也陆续建立了社会保险基金预算制度。这些地区编制社会保险基金预算的实践,对加强社会保险基金管理提供了有益的经验,取得了明显的成效,也为全国社会保险基金预算编制提供了参考依据。为加强社会保险基金计划管理,社会保险经办机构也编制了社会保险基金收支计划,为建立社会保险基金预算打下了一定基础。
三、社会保险基金预算制度的基本内容
(一)社会保险基金预算编制的基本原则。一是依法建立、规范统一。社会保险基金预算依据国家法律法规建立,严格执行国家社会保险政策,按照规定范围、程序、方法和内容编制。二是统筹编制、明确责任。各项社会保险统筹层次不同,有省级统筹的,更多是市级统筹甚至是县级统筹的,只有统筹层次所在地政府及其相关部门,才是编制、审批和执行本地社会保险基金预算的主体。不过,在一些实行了省级统筹的地区,也可根据本地实际情况,采用分级管理的方式,明确辖区内各级人民政府及相关部门的责任。三是专项基金、专款专用。社会保险基金预算严格按照有关法律法规规定的收支内容、标准和范围,专款专用,不得挤占或挪作他用。一方面,应按国家有关规定,按时足额筹集各项社会保险基金;另一方面,还要根据社会保险统筹范围,按照国家规定的项目、标准安排基金支出,专项用于保障对象的社会保险待遇,任何地区、部门、单位和个人均不得挤占或挪作他用。四是相对独立、有机衔接。在政府预算体系中,社会保险基金预算单独编报,与公共财政预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接。相对独立要求社会保险基金不能用于平衡公共财政预算。有机衔接是指公共财政预算可补助社会保险基金,公共财政预算中对社会保险的补助支出单独列示,以明晰反映公共财政对社会保险的贡献程度。五是收支平衡、留有结余。社会保险基金应遵循自求平衡的原则,在一般情况下应坚持收支平衡,适当留有结余,原则上不可打赤字预算。
(二)社会保险基金预算的编制范围。根据《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》(国发[2010]2号),在试行阶段,本着先易后难的原则,2010年社会保险基金预算的范围只包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等5个制度相对成熟的险种。
(三)社会保险基金预算编制的基本方法。应分险种从收入和支出两方面编制和汇总各项社会保险基金预算:在编制收入预算时,应综合考虑统筹地区上年度基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等因素,包括社会保险参保人数、缴费人数、缴费工资基数等。统筹地区人民政府应根据社会保险基金收支、财政收支等情况,合理安排本级财政对社会保险基金的补助支出。在编制支出预算时,应综合考虑统筹地区本年度享受社会保险待遇人数变动、经济社会发展状况、社会保险政策调整及社会保险待遇标准变动等因素,其中,社会保险待遇支出预算应根据上年度享受社会保险待遇对象存量、上年度人均享受社会保险待遇水平等因素确定,同时考虑本年度变动情况;社会保险非待遇支出预算要严格执行社会保险政策和管理制度规定。
(四)社会保险基金预算编制及管理的程序。从横向来看,在部门分工的基础上,财政部门、人力资源和社会保障部门及其所属的社会保险经办机构、税务部门等均参与社会保险基金预算的编制及管理工作。从纵向来看,按照社会保险事权的划分,各项社会保险基金预算首先要由统筹地区相关部门负责编制,并报请同级人民政府对本级基金预算进行审批后,本级相关单位执行;在统筹地区编制了本级基金预算后,要层层向上级报送,上级主管部门除编制本级基金预算并报同级人民政府审批外,还要同时报送本行政区域内汇总的基金预算。上级人民政府要对统筹地区编制的社会保险基金预算进行指导,逐级汇总形成的社会保险基金预算报告本级人民政府或人大,但不需要审批。截至2010年底,各项社会保险均未实现全国统筹。因此,从中央层面来说,不涉及具体的社会保险基金预算的编报和审批,只是对各省份上报的社会保险基金预算进行审核汇总,形成全国社会保险基金预算。
四、2010年全国社会保险基金预算试编工作取得初步成效
(一)基本情况。国发[2010]2号文件下发后,财政部会同人力资源和社会保障部认真落实国务院文件精神,立即研究部署编报2010年社会保险基金预算,起草并下发了《财政部 人力资源和社会保障部关于编报2010年社会保险基金预算的通知》(财社[2010]4号)。考虑到2010年是试编社会保险基金预算的第一年,要求各省(自治区、直辖市)4月底以前上报政府批准后的社会保险基金预算。为指导各地做好社会保险基金预算编报工作,财政部联合人力资源和社会保障部举办了全国社会保险基金预算编制工作培训班,培训内容为社会保险基金预算编报方法,全国36个省(自治区、直辖市、计划单列市)财政厅(局)、人力资源和社会保障厅(局)及所属社会保险经办机构、新疆生产建设兵团和中国人民银行、中国农业发展银行的同志参加了培训。2010年全国社会保险基金预算按险种分别编制,包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金。纳入预算编制范围的有31个省(自治区、直辖市)、新疆生产建设兵团以及中国人民银行、中国农业发展银行。各地各单位认真贯彻落实国发[2010]2号和财社[2010]4号文件精神,及时完成了社会保险基金预算的编制和汇总。财政部联合人力资源和社会保障部汇审了全国社会保险基金预算,根据汇审结果向国务院上报了《财政部 人力资源和社会保障部关于2010年全国社会保险基金预算的报告》。
(二)取得的初步成效。总的来看,在第一年试编社会保险基金预算的过程中,各地高度重视,精心组织,根据本地实际情况,不断健全管理机制,完善预算制度体系,明确工作程序,细化编制内容,加强基础管理,较好地完成了基金预算编报工作,基金预算与经济社会发展水平和社会保险制度运行情况基本吻合,在实践中积累了宝贵经验。一是提高编报水平,加强预算执行管理。安徽省在编制数据上求“准”,在方式方法上求“新”,在预算编审上求“精”,注重横向部门间的协调配合,建立了财政、人力资源和社会保障、税务部门的联合汇审机制;注重基金预算与财政补贴的结合,在科学测算缴费收入和支出待遇的基础上确定财政补贴预算;加强纵向与基层相关部门的沟通联系,建立了基金预算执行月报制度,定期通报预算执行情况,强化考评,建立预算管理长效机制。新疆维吾尔自治区制定了社会保险基金预算编制指导手册,建立了激励约束制度,形成了较为科学合理的基金预算指标体系和编制方法。二是加强信息化管理和建设,完善管理方式和手段。福建省财政部门充分利用社会保险经办机构的信息系统,将其基金财务和业务管理系统与财政部门相连接,实现了对社会保险基金运行情况的实时监督;在编制基金预算时将参保人数、缴费基数、待遇标准等参数与收支预算紧密结合,提高了基金预算编制的准确性。安徽合肥和蚌埠两市的社会保险经办机构先行先试,建立了社会保险基金信息化管理平台,以基金管理为核心,把业务经办和基金管理紧紧耦合,实现了社会保险基金科学化、精细化管理。天津、河北等省市也通过加快信息化建设,切实提高了社会保险基金预算编报水平。三是努力增强社会保险基金预算透明度,主动接受人大监督。广东、海南和宁夏等省区及时向省级人大报告了基金预算情况。大连市定期向市政府和市人大上报社会保险基金预算执行情况,强化社保基金预算的约束力和执行力。
(财政部社会保障司供稿)
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