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摘要:
预算执行动态监控是现代财政国库管理的重要内容,是为适应国库集中收付制度改革需要而发展起来的新业务。主要是通过现代网络技术,将财政监督关口从事后移到事前和事中,实时监控中央预算单位和地方财政部门相关银行账户收支情况,逐步建立财政资金实时监控、综合核查、信息披露、整改反馈、跟踪问效的预算执行动态监控管理新机制。
一、预算执行动态监控机制的建立背景
随着公共财政管理体系的不断完善,传统的财政国库管理制度已难以满足财政改革与发展的需要。一是缺乏对预算执行的有效监控机制,二是缺乏预算执行的信息反馈机制,三是缺乏对财政资金管理的高效运行机制。国库集中支付模式下,财政资金拨付方式变“多级中转”为“国库直达”,预算执行信息反馈及时、透明。财政资金在最终支付到收款人之前,最大程度地保留在国库单一账户体系内。为保证改革目标的顺利实现,财政部同步研究建立了以现代网络和计算机技术为技术支撑的预算执行动态监控系统,综合运用多种核查方式,将财政监督的重点和关口从事后前移到事前和事中,实现了对国库集中支付全过程的实时动态监控。
二、预算执行动态监控机制的主要做法
(一)构建实时智能的预算执行...
预算执行动态监控是现代财政国库管理的重要内容,是为适应国库集中收付制度改革需要而发展起来的新业务。主要是通过现代网络技术,将财政监督关口从事后移到事前和事中,实时监控中央预算单位和地方财政部门相关银行账户收支情况,逐步建立财政资金实时监控、综合核查、信息披露、整改反馈、跟踪问效的预算执行动态监控管理新机制。
一、预算执行动态监控机制的建立背景
随着公共财政管理体系的不断完善,传统的财政国库管理制度已难以满足财政改革与发展的需要。一是缺乏对预算执行的有效监控机制,二是缺乏预算执行的信息反馈机制,三是缺乏对财政资金管理的高效运行机制。国库集中支付模式下,财政资金拨付方式变“多级中转”为“国库直达”,预算执行信息反馈及时、透明。财政资金在最终支付到收款人之前,最大程度地保留在国库单一账户体系内。为保证改革目标的顺利实现,财政部同步研究建立了以现代网络和计算机技术为技术支撑的预算执行动态监控系统,综合运用多种核查方式,将财政监督的重点和关口从事后前移到事前和事中,实现了对国库集中支付全过程的实时动态监控。
二、预算执行动态监控机制的主要做法
(一)构建实时智能的预算执行动态监控系统,为监控管理工作提供技术支撑。为适应国库集中支付制度改革需要,财政部开创性地开发并完善预算执行动态监控系统,即通过与代理银行专线联网,预算单位零余额账户资金支付交易信息被实时传输到财政部门,系统软件自动对上述信息分析匹配,包括与预算指标、用款计划、预算单位银行账户等多元数据和支付规则进行精确匹配、多维校验,从而实施智能化预警和综合性分析的综合计算机网络平台。该平台是实施动态监控活动的基础数据平台,是预算执行动态监控管理的重要技术支撑。
(二)以银行账户为监控切入点,重点监控银行账户开设及资金支付的合规性。银行账户是资金的载体。国库集中支付制度改革前,一方面,预算单位分散、多重设置银行账户,很大程度上为截留、挪用财政资金提供了条件;另一方面,使用中央转移支付资金的地方财政部门,尤其是基层财政部门,资金分配、支付和使用不透明不公开,中央财政难以进行监管和跟踪问效。国库集中支付制度改革后,预算执行动态监控以银行账户为切入点,通过技术手段,实时动态跟踪预算单位和地方财政相关账户。
(三)针对监控疑点,对有关问题进行综合核查、处理整改和跟踪问效。根据动态监控系统预警提示,监控人员灵活运用电话核查、实地核查和委托核查等多种方式,迅速对监控疑点进行核实,依据财经法规及时进行纠正和处理,同时通过监控核查信息报告制度和通报制度,将监控核查信息反馈到中央主管部门等有关方面,形成监管合力,沟通解决资金支付使用的新情况、新问题,保证违规问题发现及时、处理得当、整改有效。
(四)伴随财政国库管理制度改革的深化,动态监控领域不断拓展。一是中央部门预算资金全部纳入预算执行动态监控视野。随着国库集中支付制度改革逐步实现“横向到边、纵向到底”,截至2010年底,动态监控已扩展到171个中央部门及所属12500多个基层预算单位。二是中央专项资金动态监控取得突破。2006年7月,财政部研究决定,对农村义务教育中央专项资金实行国库集中支付。以此为契机,动态监控将视野覆盖到农村义务教育中央专项资金的支付使用全过程。截至2010年底,已陆续将家电下乡补贴、种植业保险保费补贴等9项专项资金纳入监控,取得了良好成效。三是实现公务卡消费监控。针对国库集中支付制度改革后预算单位提现量大、现金使用监控“盲区”的现状,2007年7月,财政部开始对中央预算单位实施公务卡试点,预算执行动态监控及时跟进,监控系统实时反映所有公务卡消费信息,包括报销的刷卡人姓名、刷卡时间、金额、刷卡商户名称等要素,真正实现了公务卡消费与预算单位零余额账户支出管理的“无缝对接”。
(五)发挥监控合力,建立与中央主管部门监控互动工作机制。为调动中央主管部门参与财政财务监督管理的积极性,充分发挥其熟悉本部门管理情况的优势,形成监管合力,建立了预算执行动态监控信息互动平台,将中央部门增加为预算执行动态监控系统部门用户,通过发布通知公告、政策法规、监控疑点、核实反馈结果、交流互动等形式初步形成了财政国库部门与中央部委财务主管部门的交流沟通机制。在中央部门的大力支持和积极合作下,预算执行动态监控效率不断提高,问题处理快捷有力。
(六)指导推动地方预算执行动态监控管理工作,为建立中央、地方联动的动态监控机制奠定基础。根据深化改革和规范管理的要求,在中央财政预算执行动态监控管理工作的示范和引导下,地方财政动态监控工作取得明显进展。截至2010年底,全国省级财政部门已基本建立起比较规范的预算执行动态监控机制,武汉等20多个地市级财政部门监控工作也取得重要进展,实现了地方财政预算执行动态监控体系建设开好局、起好步。
三、预算执行动态监控取得的成效
(一)创新财政资金监管模式,提高财政资金支用透明度。传统财政资金管理方式下,财政监管不能及时跟踪了解资金的支付使用情况,只能事后组织大规模检查,导致监督成本高、时效性不强、力量单薄。预算执行动态监控,充分运用现代网络信息技术,建立动态监控系统,能实时跟踪每一笔财政资金支付情况,包括付款人、付款人银行账号、付款银行、收款人、收款人开户银行、收款人银行账号、资金用途、付款金额、付款日期等信息,同时监控系统将上述支付信息与预算指标、预算单位银行账户等数据进行精确匹配、多维校验后,智能预警。此外,财政部充分发挥中央主管部门熟悉本部门财务管理情况,建立与中央主管部门监控互动机制,形成监控合力,强化对基层预算单位财政资金支用监管。在新型的财政资金监控模式下,财政部门实现了对财政资金交易活动的全过程跟踪监控,加强事前事中监管,大大降低了监控成本,且发现问题快捷、纠正问题迅速、处理问题得当,同时财政资金流向和支付使用情况透明度显著提高,促进了预算执行科学化、规范化、透明化,全面提升了财政资金监管水平。
(二)及时发现和纠正预算执行偏差,保障财政资金支付安全和使用规范。截至2010年底,中央预算执行动态监控发现中央部门违规支付使用财政资金112.7亿元,通过加大核查处理力度,相关单位采取资金退回、调整账目、补办手续、撤并账户等方式予以纠正。预算执行动态监控在发现和纠正预算执行偏差,有效防范财政资金支付使用风险方面发挥了重要作用。
(三)促进中央部门财务管理与监督,全面提升中央财政财务管理水平。预算执行动态监控给财政部门安上了“千里眼”、“透视镜”,且财政部门及时将疑点问题反馈给中央主管部门,一方面对预算单位和个人形成了巨大的威慑作用,使其“不敢违规”和“不能违规”,另一方面促进了中央部门重视财务管理、增进了单位规范用款的意识,预防和减少了违规问题的发生。
(四)规范中央财政对地方专项转移支付资金管理,提高专项资金管理水平。建立中央补助地方专项资金动态监控和信息反馈新机制后,中央财政能够及时掌握各级财政部门收到和拨付专项资金的时间、金额等各项详细信息,专项转移支付资金中的违规或不规范支付问题及时得到纠正,督促各地方财政部门在规定时间内完成预算分解工作,有利于提高专项资金的“到位率”,增强中央财政对地方财政的约束力,为深化和完善国库集中支付制度改革积累了经验。
(五)规范现金支付使用,为全面打造“阳光透明”公务消费奠定基础。国库集中支付制度改革初期,部分中央预算单位从零余额账户提取现金后,资金使用和流向不透明,一直是预算执行动态监控的一个薄弱方面,实地核查中发现多起使用假发票报账套取现金、使用现金发放津补贴等违规问题。随着2007年7月开始实施公务卡试点,动态监控系统专门增设了公务卡监控模块,财政部门能及时了解掌握每一笔预算单位公务消费信息,有效防范现金支付使用风险,为全面打造“阳光透明”公务消费奠定良好基础。
(六)建立监控信息报告制度和核查通报制度,动态反映预算执行监控管理运行情况。一方面定期报送监控月报和年报,重大事项报送专报,向有关领导报告预算执行动态监控信息;另一方面,向中央部门等有关方面发送核查通报,反映核查问题及处理意见。以这两项制度为基础,形成综合的预算执行监督、控制、反映体系,为部门预算编制和决算分析提供参考。
(七)推进惩治和预防腐败体系建设,从源头上减少和遏制财政违法违纪行为。预算执行动态监控发现问题快捷、查处及时,监督成本低,寓监督于管理之中,强化财政资金事前事中监控,建立了纠偏、规范、警示和威慑的工作机制,有效预防和遏制财政违纪违规违法行为,防范和控制财政资金支付风险,提高财政资金支付使用的安全性、规范性、有效性,落实和推进了教育、制度、监督并重的惩防腐败体系建设。
(财政部国库司供稿,金介辉、袁庆海、周国执笔)
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