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摘要:
为巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果,根据经济社会发展的客观需要,2010年我国继续实施了积极的财政政策,坚持正确处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系,有效促进了经济平稳较快增长与社会和谐稳定。
一、2010年继续实施积极财政政策的背景
2010年我国继续实施积极财政政策,是由当时经济社会发展形势决定的。2009年是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年,面对国际金融危机的严重冲击,党中央和国务院全面分析、准确判断、果断决策,努力化挑战为机遇,有效遏止了经济增长明显下滑态势,率先实现经济形势总体回升向好。但同时,我国经济回升基础还不牢固,结构性问题比较突出,短期问题和长期问题相互交织,国内因素和国际因素相互影响,保持经济平稳较快发展、推动经济发展方式转变和经济结构调整难度增大。
(一)世界经济缓慢复苏,但复苏基础不稳固。随着各国稳定金融和刺激经济增长政策效应的进一步显现,国际金融市场渐趋稳定,主要经济体经济出现好转迹象,尤其是一些新兴经济体和发展中国家经济增速加快。2009年1-4季度,美国GDP环比分别增长-6.4%、-0.7%、2.2%和5.7%,欧元区GDP环比分别增长-2.4%、-0.2%、0....
为巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果,根据经济社会发展的客观需要,2010年我国继续实施了积极的财政政策,坚持正确处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系,有效促进了经济平稳较快增长与社会和谐稳定。
一、2010年继续实施积极财政政策的背景
2010年我国继续实施积极财政政策,是由当时经济社会发展形势决定的。2009年是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年,面对国际金融危机的严重冲击,党中央和国务院全面分析、准确判断、果断决策,努力化挑战为机遇,有效遏止了经济增长明显下滑态势,率先实现经济形势总体回升向好。但同时,我国经济回升基础还不牢固,结构性问题比较突出,短期问题和长期问题相互交织,国内因素和国际因素相互影响,保持经济平稳较快发展、推动经济发展方式转变和经济结构调整难度增大。
(一)世界经济缓慢复苏,但复苏基础不稳固。随着各国稳定金融和刺激经济增长政策效应的进一步显现,国际金融市场渐趋稳定,主要经济体经济出现好转迹象,尤其是一些新兴经济体和发展中国家经济增速加快。2009年1-4季度,美国GDP环比分别增长-6.4%、-0.7%、2.2%和5.7%,欧元区GDP环比分别增长-2.4%、-0.2%、0.4%和0.1%,日本GDP环比分别增长-3.1%、0.7%、0.3%和1.1%,印度GDP同比分别增长5.8%、6.1%、7.9%和6%。但世界经济复苏的基础并不稳固,仍存在一些不确定不稳定因素。一是发达国家失业率居高难下,美国和欧元区2009年12月份失业率达到10.2%,均创历史新高;日本2009年平均失业率为5.1%,是自2003年以来首次升至5%以上。二是发达经济体复苏动力不足,私人消费依旧疲软,企业投资意愿较弱,经济增长内生动力没有恢复,实体经济回升面临较多困难,经济复苏进程缓慢。三是国际金融危机还没有结束,金融领域风险并未完全消除,国际金融体系受损对实体经济的制约依然较大,国际贸易短期内难以恢复到国际金融危机前的水平。四是主权债务风险加大,实施金融救援措施和经济刺激计划,使发达经济体政府债务大幅攀升,风险从私人部门向公共部门转移。此外,各国宏观政策退出在时机选择和力度把握上不同,协调难度较大,也增加了世界经济复苏的不确定性。
(二)国内经济逐步回升向好,但增长内在动力依然不足。2009年我国经济呈现企稳回升态势,1-4季度GDP同比分别增长6.6%、8.2%、9.7%和11.4%,各方面信心明显增强,2010年经济保持较快增长具有较好基础,但我国经济增长面临的困难仍然很多。一是外需恢复不够稳固。发达国家在国际金融危机影响下进行结构调整,美国家庭储蓄率上升,外贸赤字下降,欧盟也减少进口,意味着我国主要贸易伙伴需求减少,势必对我国出口产生一定影响。2009年,我国进出口总额同比下降13.9%,出口下降16%,贸易顺差下降33.7%。同时,针对我国的贸易摩擦明显增多,我国出口增长面临一定困难。二是内需增长后劲不足。刺激国内消费和投资增长的政策效应可能减弱,推动经济增长的主要动力是政府投资,民间投资意愿不强,部分中小企业融资难问题依然存在。同时,居民收入持续快速增长难度加大,居民消费难有大幅增长。三是就业形势依然严峻。2009年末,城镇登记失业率仍高达4.3%,比上年末上升0.1个百分点。2010年,城镇就业依然困难,大学生和城镇待业人员就业压力依然很大,导致一些地区居民人均收入增幅低于经济增速,个别地区两者差距较大。
(三)结构性矛盾突出,转变经济发展方式刻不容缓。国际金融危机对我国的冲击,表面上是对经济增长速度的冲击,实质上是对不合理的经济发展方式的冲击,我国面临的不少困难和问题根源于经济发展方式转变的缓慢和滞后。对外依存度过高、投资率过高、资源环境成本较大,主要依靠物质投入和外延扩张的传统发展方式难以持续,迫切需要利用国际金融危机形成的倒逼机制,利用经济回升向好的良好环境,积极转变经济发展方式,推动我国经济转入高效益、高质量发展的新阶段。在应对国际金融危机冲击过程中,大量信贷投入在刺激经济复苏的同时也加剧了我国长期存在的产能过剩问题,钢铁、水泥、电解铝、造船、煤化工、平板玻璃等传统行业均存在较突出的产能过剩问题。多晶硅、风能设备等新兴产业因投资过度,开始出现新的产能过剩问题。而淘汰落后产能和兼并重组又面临就业压力大、体制机制不够健全等因素制约,结构调整难度加大。此外,我国正处于工业化、城镇化快速发展阶段,要实现“十一五”五年单位GDP能耗累计降低20%的约束性目标,任务还相当艰巨。企业自主创新动力不足,创新能力亟待加强。
综合分析国际国内经济形势,2009年12月份中央经济工作会议提出,2010年继续实施积极的财政政策,保持宏观经济政策的连续性和稳定性,并根据新形势新情况着力提高政策的针对性和灵活性,真正把保持经济平稳较快发展和加快经济发展方式转变有机统一起来,在发展中促转变,在转变中促发展。
二、2010年积极财政政策的主要措施
2010年,实施积极财政政策主要抓好五个着力点:一是更加注重推进结构调整和发展方式转变,切实提高经济发展的质量和效益。重点是在继续巩固经济回升基础的同时,积极发挥财政政策“点调控”的优势,以促进节能降耗、环境保护和生态建设为重要抓手,大力支持推进结构调整,使经济增长建立在结构优化的基础上。促进区域、城乡协调发展,加大对科技创新的支持,推动资源节约型、环境友好型社会建设,进一步拓展经济发展空间,增添经济发展后劲。二是更加注重扩大内需特别是消费需求,切实保持经济平稳较快增长。在保持投资合理增长、促进外需稳定发展的同时,把刺激居民消费需求放在更加突出的位置,充分发挥财政职能作用,通过增加农民补贴,提高城乡最低生活保障标准、优抚对象等人员抚恤和生活补助标准等措施,促进调整国民收入分配格局,提高居民特别是低收入群体的收入,同时完善引导消费的财税政策,努力扩大消费需求,进一步增强消费对经济增长的拉动作用。三是更加注重保障和改善民生,切实推动经济社会协调发展。进一步优化财政支出结构,大力压缩一般性支出,降低行政成本,把更多的财政资源用于“三农”、教育、科技、医疗卫生、社会保障和就业、文化、保障性住房、节能环保等方面的支出,支持解决涉及群众切身利益的问题,切实保障和改善民生。四是更加注重深化财税改革,切实增强财政经济发展的内在动力和活力。加快形成有利于科学发展的财税体制机制。建立健全财力与事权相匹配的财政体制,完善县级财力保障机制,增强基层政府基本公共服务保障能力。改革资源税制度,统一内外资企业和个人城市维护建设税和教育费附加制度,使税收制度更加符合科学发展观的要求。完善政府预算体系,更加全面完整地反映政府财政收支活动,便于社会监督。五是更加注重加强财政科学化精细化管理,切实提高财政资金绩效。牢固树立现代财政管理观念,全面推进财政科学化精细化管理,强化管理基础工作和基层财政建设,更好地保障财政职能作用的发挥,促进财政持续健康发展。具体政策措施包括:
(一)扩大政府公共投资,着力优化投资结构。中央政府公共投资达到10710亿元,完成两年新增1.18万亿元的目标,重点支持农业农村基础设施建设,保障性住房、教育和医疗卫生等社会事业,以及节能减排、环境保护和自主创新等方面。发行2000亿元地方政府债券,优先用于公益性项目续建和收尾。扩大政府公共投资“以奖代补”范围,带动社会投资。这些措施有力地促进了投资快速增长,增强了经济社会发展后劲。
(二)继续落实结构性减税政策,深化税制改革。资源税改革相继在新疆和整个西部地区试点,统一内外资企业和个人城市维护建设税和教育费附加制度。巩固增值税转型和成品油税费改革成果,促进企业扩大投资、加快技术改造。对部分小型微利企业实施所得税优惠政策,对1.6升及以下排量乘用车减按7.5%征收车辆购置税。继续执行各项未到期的税费减免政策,严格行政事业性收费和政府性基金项目的审批管理。这些措施相应增强了企业投资和居民消费能力。
(三)扩大居民消费需求,大幅增加对低收入群体的补贴。增加对农民的各项补贴,进一步拓宽政策覆盖范围。继续加大扶贫开发力度。继续提高企业退休人员基本养老金水平和城乡低保补助标准,调整优抚对象等人员抚恤和生活补助标准。继续实施和完善家电下乡、汽车摩托车下乡、汽车家电“以旧换新”等鼓励消费的一系列政策。这些措施对增加城乡居民收入、扩大内需特别是消费需求起到了重要作用。
(四)优化财政支出结构,着力保障和改善民生。切实加大“三农”投入力度,新增450个县实施小型农田水利重点县建设,推进农业综合开发,加大对产粮(油)大县的奖励力度,支持农民专业合作组织发展、农业产业化经营和农业技术推广,推动现代农业发展。支持教育优先发展,对1.3亿农村中小学生免除学杂费并免费发放教科书,中西部地区1228万家庭经济困难寄宿生得到生活费补助。免除城市义务教育阶段学生学杂费,2900多万学生受益。落实中等职业学校城乡家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费政策。将普通高中家庭经济困难学生纳入国家资助政策体系,高校国家助学金平均资助标准由每生每年2000元提高到3000元。加大社会保障投入力度,新型农村社会养老保险试点范围扩大到23%左右的县,继续提高社会保障支付标准。不断完善促进就业的财税政策。新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险财政补助标准由人均80元提高到120元。促进解决关闭破产国有企业退休人员和困难企业职工参加城镇职工基本医疗保险问题。支持向城乡居民免费提供基本公共卫生服务,推动加强基层医疗卫生服务体系建设。国家基本药物制度覆盖到60%以上的政府办基层医疗卫生机构。顺利启动公立医院改革试点。认真落实相关税费优惠政策,加大保障性住房建设支持力度,开工建设城镇保障性住房320万套,改造各类棚户区265万户。支持实施农家书屋、农村电影放映等重点文化惠民工程,丰富农村文化生活。汶川地震灾后恢复重建基本完成,玉树地震灾后恢复重建进展顺利,大力支持舟曲抗灾救灾与恢复重建。
(五)积极支持科技创新和节能减排,推动经济结构调整。实施科技重大专项,加强创新能力建设。推动发展战略性新兴产业,落实重点产业调整振兴规划。支持开展科研装备自主研制试点,实行鼓励关键零部件、先进技术装备等进口的税收政策。大力促进中小企业技术创新、结构调整和专业化发展。支持十大重点节能工程等,扩大节能产品惠民工程实施范围。公共领域节能与新能源汽车示范推广试点城市扩大到25个,在5个城市启动私人购买新能源汽车补贴试点。将太阳能热水系统等纳入政府采购扶持范围。加快实施重点减排项目和重金属污染治理,加大“三河三湖”等重点流域环境保护力度。建立草原生态保护奖补机制,促进草原生态建设和牧民增收。落实促进区域协调发展的各项财税政策。国家重点生态功能区转移支付范围扩大到451个县。积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。增加均衡性转移支付规模,进一步提高财力薄弱地区落实各项民生政策的保障能力。
三、2010年积极财政政策的主要成效
2010年继续实施积极财政政策取得了明显的成效。在与其他宏观调控措施的共同作用下,国民经济继续朝着宏观调控的预期方向发展,经济运行质量继续改善,巩固和扩大了应对国际金融危机冲击的成果,呈现出增速平稳、结构优化、效益提高、民生改善的良好态势。
(一)经济向好势头进一步巩固。一是经济增长趋稳。2010年国内生产总值按可比价格计算比上年增长10.3%,增速比上年加快1.1个百分点。分季度看,第一季度增长11.9%,二季度增长10.3%,三季度增长9.6%,四季度增长9.8%,表明我国经济增速渐趋稳定和正常。二是工农业平稳较快增长。农业基础地位加强,全年粮食总产量达到54641万吨,增产2.9%,实现7年连续增产,连续4年保持在1万亿斤以上的水平。全年规模以上工业增加值增长15.7%,1-11月规模以上工业企业累计实现利润同比增长49.4%。三是物价水平基本稳定。全年CPI上涨3.3%,控制在预期目标范围之内。
(二)经济结构有所优化。一是需求结构发生积极变化。2010年,全社会固定资产投资和社会消费品零售总额扣除价格因素后实际分别增长19.5%和14.8%,对外贸易总额增长34.7%,其中,出口增长31.3%,进口增长38.7%,贸易顺差1831亿美元,比上年下降6.4%。全年最终消费拉动GDP增长3.9个百分点,资本形成拉动GDP增长5.6个百分点,净出口扭转了上年对GDP增长负拉动的趋势,拉动GDP增长0.8个百分点,内外经济平衡性趋于增强。二是产业结构不断优化。2010年第三产业投资所占比重达到56.5%,比上年提高0.5个百分点,发展后劲增强。高新技术产业增加值增长16.6%,增速比上年加快8.9个百分点。六大高能耗行业生产增速由一季度的19.6%回落到全年的13.5%。钢铁、水泥、焦炭等18个行业淘汰落后产能任务全面完成。“两高一资”产品出口总体保持低位,如煤、原油出口量分别下降15%和40.2%,钢坯仅出口14万吨,远低于2008年出口水平。在中央财政安排中小企业发展专项资金增长12.6%和对小型微利企业所得税减半征收优惠政策作用下,中小企业加快发展,增加值增长17.5%,超过全部规模以上工业增加值平均增速1.8个百分点。三是区域经济协调性有所增强。中西部地区经济增速明显加快,从工业看,中部和西部地区规模以上工业增加值增速分别为18.4%和15.5%,分别比东部地区快3.5个和0.6个百分点;从投资看,中部和西部地区城镇固定资产投资增速分别为26.9%和26.2%,分别比东部地区快4.1个和3.4个百分点。
(三)经济效益明显提高。一是企业利润实现恢复性增长。2010年1-11月,全国规模以上工业企业实现利润同比增长49.4%,比上年同期加快41.6个百分点。二是居民收入稳定增长。全年城镇居民人均可支配收入为19109元,比上年增长11.3%,扣除价格因素,实际增长7.8%;农村居民人均纯收入为5919元,比上年增长14.9%,扣除价格因素,实际增长10.9%,增速超过城镇居民。三是财政收入增长较快。2010年全国财政收入为83080亿元,比上年增长21.3%。
(四)民生得到显著改善。一是基本公共服务水平明显提高。2010年财政用于民生方面的投入大幅增加,重点支出得到切实保障,如全国财政教育支出同比增长19.3%,医疗卫生支出增长18.8%,社会保障和就业支出增长19.4%,农林水事务支出增长19.8%,科学技术支出增长17.6%,环境保护支出增长25.4%,交通运输支出增长18.1%,城乡社区事务支出增长21.2%。城乡免费义务教育全面实现,城乡居民基本医疗保障水平显著提高,公共文化服务体系建设明显加快。二是保障房建设迈出新的步伐。财政保障性住房支出同比增长146.1%,新开工保障房590万套,建成370万套。三是新增就业人数大幅增加。2010年城镇新增就业1168万人,比上年增加66万人;年末城镇登记失业率为4.1%,比上年末下降0.2个百分点,表明就业形势总体趋于平稳。四是覆盖城乡的社会保障制度框架基本形成。2010年底,全国参加城镇基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险分别达25673万人、43206万人、13376万人、16173万人和12306万人。2678个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作,新型农村合作医疗参合率96.3%,累计受益7亿人次。全国列入国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数10277万人。
(五)节能减排取得明显成效。2010年全国万元GDP能耗下降4.01%,累计比2005年下降19.1%,基本完成“十一五”节能降耗目标。2010年化学需氧量和二氧化硫排放总量比2005年分别下降12%和14%左右,均超额完成“十一五”目标。环境质量持续改善,2010年监测城市中空气质量达到二级以上标准的城市所占比重达82.7%,比2005年末提高22.4个百分点;城市污水处理能力比2005年末增长79.2%。
(财政部综合司供稿,赵倩执笔)
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