[大]
[中]
[小]
摘要:
2007年是我国财政改革发展十分关键的一年。党的十七大对国家财税改革发展工作提出新的更高要求。中国财政学界围绕贯彻落实科学发展观,紧密结合财政中心工作,在财政理论建设方面取得了新的进展。
一、公共财政基础理论研究
(一)发展公共产品理论。学界适应基本公共服务均等化、财政支出结构调整等应用理论和政策研究的需要,立足于政治体制沿袭、经济形态、生产力发展水平、文化背景等多角度的考察,对我国公共物品的范围、层次性等方面进行了拓展性研究。结合中国国情,对于文化、教育、医疗、卫生、社会保障、住房保障等的经济学、财政学属性进行了更为深入的探讨。
(二)深化财政职能理论研究。我国财力分配重心和支出结构的调整为深化中国特色的财政职能理论研究提供了沃土。学界把资源配置作为市场经济条件下财政的首要职能,倡导由实践界长期形成的“分钱”思维,向市场经济条件下公共物品配置理念转变,强调财政分配的公平与财政资源配置效率的进一步结合。从收入分配调节、资源配置监管、公共物品提供主体的层次划分等方面进行了理论思考。
(三)公共服务体系建设的理论创新。与新一轮政府职能转变的理论支撑需要相适应,学界从政府...
2007年是我国财政改革发展十分关键的一年。党的十七大对国家财税改革发展工作提出新的更高要求。中国财政学界围绕贯彻落实科学发展观,紧密结合财政中心工作,在财政理论建设方面取得了新的进展。
一、公共财政基础理论研究
(一)发展公共产品理论。学界适应基本公共服务均等化、财政支出结构调整等应用理论和政策研究的需要,立足于政治体制沿袭、经济形态、生产力发展水平、文化背景等多角度的考察,对我国公共物品的范围、层次性等方面进行了拓展性研究。结合中国国情,对于文化、教育、医疗、卫生、社会保障、住房保障等的经济学、财政学属性进行了更为深入的探讨。
(二)深化财政职能理论研究。我国财力分配重心和支出结构的调整为深化中国特色的财政职能理论研究提供了沃土。学界把资源配置作为市场经济条件下财政的首要职能,倡导由实践界长期形成的“分钱”思维,向市场经济条件下公共物品配置理念转变,强调财政分配的公平与财政资源配置效率的进一步结合。从收入分配调节、资源配置监管、公共物品提供主体的层次划分等方面进行了理论思考。
(三)公共服务体系建设的理论创新。与新一轮政府职能转变的理论支撑需要相适应,学界从政府角色和职能定位、公共服务属性等方面,对于公共服务体系的建设进行了理论阐述。提出建设服务型政府,通过强化政府公共服务职能,逐步形成惠及全体人民的基本公共服务体系,并对公共服务的规范提供与均等化、私人服务与公共服务协调发展等进行了探讨。这一研究从另一个角度界定了公共财政体系的框架,有助于更清晰地反映政府与市场的边界,促进公共管理的规范化建设。作为体系的重要组成部分,农村公共服务体系建设受到了重点关注,形成了丰富的研究成果。
二、财政体制研究
(一)财政体制设计问题研究。财政体制设计问题,基层财政改革如何进行才能保证基层公共产品和服务的有效提供,才能保证公共服务的均等化水平,保证最低公共服务水平的提供,是现实提出的重大财政问题。学界对这一问题研究提出如下观点:
1、面对基层财政困难和地区间的不均衡问题,中国基层财政体制改革的长远目标应当包括两个方面:一是基层财政体制改革要有助于实现区域间基本公共产品和服务的相对均衡,其评价标准是公共服务均等化程度;二是要有助于提高基层政府根据本辖区居民公共需求偏好提供公共产品和服务的能力,其评价标准是基层政府的回应性及供应和生产公共产品和服务的效率。这两个目标之间存在一定的矛盾,改革应当在两种基本路径之间寻求某种程度的平衡。有学者提出,中央政府制定各地区应当实现的最低公共产品与服务的标准,其中有些公共服务,如义务教育、基本医疗、社会保障由中央政府负责供应,彻底摆脱地方政府自有财力的制约;而有些公共产品和服务,如地方辖区内的公共基础设施,则由中央政府制定标准,并规定其在地方财政支出安排中的排序,根据地方财力的差异,采取不同的供应办法。
2、基层财政体制改革是一个复杂的系统工程,既与政府级次设置、基层政府职能界定、政府权力的制约等更为基础的制度框架有着密切的联系,其本身又包括了地方税体系、转移支付制度、预算管理制度等多方面内容。因此,尽管分税财政体制是一个包括了很多内容的综合制度,整体的一揽子改革是最佳选择,但是实行渐进改革,即在一些可以进行改革的局部率先启动,分步实施,也不失为一个次优的选择。目前可以尝试采取的改革措施主要有:(1)减少政府财政级次,稳妥推进“乡财县管”和“省直管县”改革。(2)转移支付制度的完善和改革。(3)完善地方税体制,赋予地方适当限度的税收立法权。(4)完善预算管理体制,推动地方预算管理改革。(5)调整地方政府职能,积极推进基层政府事业单位改革。(6)化解基层政府债务,建立规范的地方政府融资制度。
(二)地方税制建设研究。学界高度关注分税制财税体制改革后,地方税制建设当中存在的问题,2007年继续围绕增强地方财政自身实力、完善地方税收体系进行了理论思考。从改革现行地方各税制度、调整主要收入归属地方的中央地方共享税、开征地方新税种等三个方面提出了对策建议,具体对社会保障税、燃油税、环境保护税等税种的开征提出了建议。
三、加强和改善财政宏观调控理论、政策研究
(一)宏观经济形势发展与财政政策取向。在改革开放即将三十年之际,2007年学界对中国的经济起飞从巨国模型、世界上最大二元经济体、坚定而渐进的转轨、后发优势、适用技术、低廉劳动力和“人口红利”、政策倾斜支持等多种因素尝试进行综合解释的基础上继续跟踪国内外财政经济形势发展,从货币政策取向、财政政策取向与力度变化、财政政策与货币政策协调等方面进行了理论研究与政策探讨。学界认为下一步稳健财政政策的实施要突出结构调整和民生问题的解决,通过适度控制经济总量的扩张速度,提高经济运行质量,防止经济出现过热,强化调节收入分配的作用,促进经济社会科学发展、协调发展与和谐发展。
(二)自动稳定器与相机抉择政策配合研究。2007年,学界继续探寻财政政策如何在自动稳定器和相机抉择之间进行有效权衡,并提出了更为具体明确的政策建议。认为由于内生的制度缺陷,自动稳定器无法单独胜任稳定经济的角色;而缺乏约束的自由裁量行为又使得相机抉择具有较大的赤字和政治周期风险。财政政策的宏观调控应首先发挥自动稳定器的基础性调节作用,在此基础上,充分发挥相机抉择的灵活性以弥补自动稳定器的不足。必须采取过程控制,而非目前被广泛采用的数量控制,以切实提高相机抉择的有效性。
(三)财政政策与货币政策协调研究。学界基于转轨和开放经济条件下的两大政策工具的协调配合进行了理论思考,综合考虑人民币升值、美国次贷危机影响扩散、内需与外需协调、消费与投资均衡状况等因素,从财政政策与货币政策在长期目标与短期目标上的相互协调、职能与定位上的搭配等方面展开了讨论,提出了改进协调配合方式、增强宏观调控效果的政策建议。
(四)运用土地财政工具参与宏观调控的理论探讨。学界运用博弈论、数学模型分析法,探索运用土地财政工具参与宏观调控的传导机制,研究提出利用土地经济手段的核心是对土地资产价值的调控,认为宏观经济波动存在收入流量与资本存量的同时均衡、货币供给约束两条相互影响的传导机制。作为土地政策参与宏观调控的重要途径之一,土地财政工具调控可以通过货币外生体系对内生货币体系发生作用,当前的重点在于调控资产价值和收入分配。
(五)财政宏观调控当中政府间的关系协调。学界针对中央政府与地方政府在调控当中的关系协调问题,运用有限理性、交叉换位和相随博弈分析方法,对一个中央政府与一个、两个或多个地方政府之间的博弈过程进行分析,从地方税收体系建设、分税制财政体制、财政转移支付制度、土地收入管理等方面讨论了地方政府在宏观调控中的角色定位和传导效果。分析框架为理解我国财政宏观调控中出现的结果偏差,构建新型的财政宏观调控体系,理顺宏观调控传导机制提供了一个更为系统全面的视角。学界还提出,应结合财政分权理论,以及现实中的经济分权,对财政体制设计问题进行理论研究,避免就事论事研究的局限性,有助于化解现实中中央宏观调控与地方政府行为之间的矛盾,寻找到解决问题的良方。
四、财政管理研究
(一)支出管理和结构调整。学界在前期理论研究成果的基础上,2007年对我国财政支出实践进行了更大时间跨度的实证分析,以揭示我国财政支出结构存在的问题及产生根源。借鉴西方财政支出理论、政府职能理论、公共产品理论和公共选择理论,探讨了我国财政支出结构优化的实现途径及体制保障。对于一般性、竞争性经济领域的投入与社会性公共支出,政府消费与居民消费,经济建设支出与民生性支出等比例关系进行了探讨,为进一步优化财政支出结构提供了理论上的支持。
(二)财政支出绩效评价研究。2007年,学界对财政支出绩效评价的研究,在原有的概念和评价体系框架内进行了更深层次的理论探索。运用层次分析法等多种方法,对绩效评价的因素选择、指标设定、综合评价等有了更深入的研究,从绩效管理、绩效评价、绩效预算等三个维度进行了系统归纳和总结,在三农支出、科技支出、教育支出、环境保护和生态补偿等关系民生的诸多领域进行效果评价,形成了可运用于管理实践的理论成果和政策建议,为丰富和发展我国财政支出绩效评价工作奠定了更为坚实的基础。
(三)财政预算超收收入使用制度安排。近年来超收收入大幅增加,社会对由此带来的预算管理问题十分关注,学界根据实际工作需要,通过进行理论分析和国际比较,借鉴其他国家财政超收收入使用的预算管理经验,对于规范我国超收收入使用的预算管理与监督深入进行了探讨,提出了具体的对策建议,研究成果已迅速运用到了实践当中。
(四)国有资本经营预算理论及实证研究。学界对国有资本经营预算制度的产生背景、涵义与特征、目标与依据、架构与模式、编制主体与监管体系、与政府公共预算的关系等问题进行了系统梳理与总结,勾画了国有资本经营预算制度理论体系框架。讨论了国有资本经营预算制度建设存在的问题,提出了完善我国国有资本经营预算制度的思路,为《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》的出台提供了理论铺垫,有力地支持了国有资本经营预算试点工作的开展。
有学者提出要建立由经营性、行政事业性、资源性国有资本经营预算构成的统一的国有资本经营预算体系(文宗瑜等),并强调国有资本经营预算应该充分发挥宏观调控作用,服务于构建和谐社会和公共财政职能的发挥。
(五)公共预算监督机制研究。学界围绕提高财政运行透明度和改善公共支出效率,根据财税改革的总体形势发展,2007年对于公共预算监督的制度安排、公众参与、信息披露、监督主体之间的关系协调等进行了理论分析,探讨了中国特色财政监督模式构建和财政透明度逐步提高的可行路径。
五、政府债务与财政风险研究
(一)财政发展可持续性研究。学界在对我国财政风险进行深入研究的基础上,2007年,针对因财政赤字累积债务的迅速增长,而引起的人们对财政发展可持续性的担忧,从实证的角度利用协整检验等方法对我国的财政收支进行了研究。
(二)国债理论研究。学界对于财政连续多年大幅增收后国债发行、保留预算赤字的必要性进行理论分析,认为从贯彻落实科学发展观、促进城乡区域协调发展、解决民生问题、推进社会主义新农村建设等多方面考虑,需要继续保留一定规模的国债发行规模。并从理论上分析了发行特别国债、支持解决流动性过剩的可行性,为加强财政政策与货币政策的协调配合,发挥财政政策稳定物价的作用提供了理论支持。
六、落实科学发展观的财税政策研究
(一)主体功能区建设的财税政策支持。国家“十一五”规划提出的主体功能区建设体现了新的发展理念与思路,是我国区域发展战略科学性的重大提升。按照党的十七大报告要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系”的要求,学界分析了我国推进主体功能区建设的相关制约因素,以及现行财政体制政策与主体功能区建设不相适应的地方。贾康等分析认为财政政策目标要与主体功能区的功能定位和发展要求相一致,包括:使四类功能区的居民享有均等化的基本公共服务;引导资源要素合理向目标功能区流动;引导市场主体和居民节约资源和重视环境保护;解决行政区和经济区域一体化发展问题,打破行政区划界限,创造优良的开发环境。学界还对促进主体功能区建设的制度创新和财税政策提出了建议。主要包括:一是充分发挥转移支付的作用,在财力分配当中充分体现主体功能区建设的要求;二是实施奖补政策及政绩考核,根据不同地区功能布局设置好绩效考核指标体系;三是优化投入政策,建立完善生态补偿、政府绿色采购等制度和机制;四是完善税收政策,开征环境税、调整资源税、完善所得税、改革消费税;五是建立排污权交易制度;六是协调好政府与市场机制作用,建立完善相关法律体系和执法机制。
(二)民生财政与基本公共服务均等化。学界普遍认为科学发展观的核心是以人为本,从财政角度考察,财政改革需要体现民生财政发展的趋向,推动基本公共服务的均等化,2007年对此的研究更加深入具体,具有较强的可操作性。民生财政的基本导向是满足公共消费需求,现阶段的任务是扩大公共消费,以促进基本消费的均等化。市场经济会内生出经济的不平等,财政应当担负解决经济不平等的重任,加大改善民生的力度,运用财税手段进行干预,以使经济不平等控制在社会可承受范围之内。围绕实现基本公共服务均等化,一是要提高公共财政统筹政府财力的能力,切实增强政府对非税收入的调控能力;二是支持建立城乡统一的公共服务制度,建立完善农村义务教育、公共卫生、社会保障等财力保障机制;三是切实缓解基层财政困难,增强基层财政保障能力;四是进一步完善财政转移支付制度,优化转移支付结构。一些学者还提出,公共领域投资也应确立财政能力均等化原则,近期内可以考虑从两个方面入手:一是中央政府尽快制订全国基本公共服务框架内的各项具体制度的最低标准,二是完善省以下政府财政的分担机制。
(三)环境资源财税政策研究。学界从环境资源的公共物品特征、环境保护外部性、环境质量与经济增长之间的相关性等角度,按照公共财政的分析框架对环境资源问题进行了再认识,通过实证分析和国际比较,探寻环境资源保护与公共政策、公共支出之间的相互影响与关联性。苏明等从投入来源、事权与支出责任划分、社会生产与消费引导、技术开发支持等多个方面进行了探讨,并对政府间财力转移、税制、政府采购、政府性金融等具体财税政策提出了建议。
(财政部财政科学研究所供稿,马晓玲、唐在富执笔)
相关推荐