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摘要:
洞庭湖、鄱阳湖、洪湖、巢湖、洪泽湖等五大湖区(以下简称大湖区)约有66个县(市、区、管理区),农业人口约2616万人,总面积8万多平方公里。大湖区在我国经济社会发展和生态环境建设中占有十分重要的地位,大湖区大多为国家粮棉油主产区,素有“鱼米之乡”和“天下粮仓”之称,又是调节江河洪水、防汛抗旱的重要“蓄水器”。长期以来,大湖区在确保国家粮食等重要农产品供给、确保国家大江大河安全等方面发挥了积极作用,做出了重要贡献,但大湖区农民负担比较重。2007年国务院总理温家宝作出重要批示,要求大湖区所在省抓紧制订减轻农民负担综合方案,明确责任,抓好落实。根据中央要求,国务院农村综合改革工作小组积极开展工作,组织开展了大湖区减轻农民负担综合改革。
一、减轻大湖区农民负担综合改革的背景和意义
大湖区耕地面积约有3978万亩,大湖区一线防洪大堤11982公里,二线防洪大堤6428公里。农村税费改革以来,大湖区农民负担大幅度减轻,但由于特殊的地理环境,与其他地区相比,大湖区农民负担仍然偏重。2006年大湖区农民负担主要有三项:“一事一议”筹资筹劳3.98亿元,“共同生产费”8.62亿元,“两工”(劳动积累工、义务工)以工折资款12...
洞庭湖、鄱阳湖、洪湖、巢湖、洪泽湖等五大湖区(以下简称大湖区)约有66个县(市、区、管理区),农业人口约2616万人,总面积8万多平方公里。大湖区在我国经济社会发展和生态环境建设中占有十分重要的地位,大湖区大多为国家粮棉油主产区,素有“鱼米之乡”和“天下粮仓”之称,又是调节江河洪水、防汛抗旱的重要“蓄水器”。长期以来,大湖区在确保国家粮食等重要农产品供给、确保国家大江大河安全等方面发挥了积极作用,做出了重要贡献,但大湖区农民负担比较重。2007年国务院总理温家宝作出重要批示,要求大湖区所在省抓紧制订减轻农民负担综合方案,明确责任,抓好落实。根据中央要求,国务院农村综合改革工作小组积极开展工作,组织开展了大湖区减轻农民负担综合改革。
一、减轻大湖区农民负担综合改革的背景和意义
大湖区耕地面积约有3978万亩,大湖区一线防洪大堤11982公里,二线防洪大堤6428公里。农村税费改革以来,大湖区农民负担大幅度减轻,但由于特殊的地理环境,与其他地区相比,大湖区农民负担仍然偏重。2006年大湖区农民负担主要有三项:“一事一议”筹资筹劳3.98亿元,“共同生产费”8.62亿元,“两工”(劳动积累工、义务工)以工折资款12.63亿元,共计25.23亿元,人均负担96.4元,亩均负担63.4元,农民人均负担比全国平均水平35.7元高出60.7元。
经调查分析,大湖区农民负担偏重的主要原因:一是部分湖区堤防维护费、排渍排涝费仍由农民负担。大湖区大多地势低洼,许多地方的湖面高于垸内生产生活区,通常需要使用电排等设施抽水排渍排涝,才能维持城乡居民的生产生活。排渍提灌费用中约有60%属于湖区全体居民受益的公益性费用,约有40%是农民从事农业生产需要支付的水费和电费,属于农业生产经营性费用。大湖区每年的堤防维护、排渍提灌等费用很高,多数地方由于电排设施老化,电能损耗大,收不抵支。如洞庭湖区共有县乡两级排涝提灌机埠3422处、排渍设备5891台,年运行维护费达1.5亿元,年开支排渍提灌费达2亿元。农村税费改革前,堤防维护和排渍提灌费用主要通过向农民收取“两工”以工折资费、共同生产费等方式解决。农村税费改革后,取消了“两工”,共同生产费标准也予以降低,虽然上级财政给予了一定的转移支付补助,但湖区大部分县市属于农业大县,县乡财政困难,自身无力弥补堤防维护、排渍提灌费用的资金缺口,一些地方转向农民收费弥补经费不足。
二是湖区水管站、电排站、堤委会等机构和人员供养增加了农民的负担。承担大湖区防汛排渍提灌职能的乡镇水管站、电排站、堤垸委员会等机构是乡镇事业单位,10%左右的人员工资由财政补助,其余90%左右的人员工资主要从“共同生产费”、水费和“两工”以工折资款解决。由于政策性安置、控编不严等原因,水管人员过多,收费养人,加重了农民负担。如洞庭湖区水管机构核编7415人,实有人员13630人,超编6215人,超编率83.8%。湖南等省虽然已制定了基层水管体制改革方案,将基层水管体制改革纳入农村综合改革范围,但由于人员分流成本较大,改革处于试点阶段。
大湖区由于农民负担偏重,信访和上访案件时有发生。大湖区既是“水袋子”,又是“血吸虫疫区”,工业基础弱,防汛贡献大,农村欠账多,地方基层干部和群众强烈呼吁,要求尽早解决大湖区农民负担偏重问题。国务院领导在新华社第893期《国内动态清样》“洞庭湖区一些农民反映税改后负担居高不下”上也作出了重要批示,要求解决洞庭湖区农民负担过重问题。
大湖区堤防维护和排渍排涝具有很强的公益性,完全由农民承担费用有失公平,也不利于区域间协调发展和社会主义和谐社会的构建。按照贯彻落实科学发展观的要求,减轻大湖区农民负担,创新体制机制,逐步将大湖区公益性费用纳入公共财政保障范围,有利于巩固农村税费改革成果,促进区域协调发展和社会主义新农村建设;有利于提高大湖区农业综合生产能力,维护国家粮食安全;有利于维护大江大河的防汛安全,维护农民的合法权益。因此,进一步推进减轻大湖区农民负担综合改革,标本兼治,综合治理,解决大湖区农民负担偏重问题,具有十分重要的意义。为此,国务院农村综合改革工作小组按照国务院领导批示精神印发《关于进一步推进减轻大湖区农民负担综合改革有关问题的通知》。(以下简称国农改5号文件),全面启动了减轻大湖区农民负担综合改革工作。
二、减轻大湖区农民负担综合改革的基本目标和主要原则
(一)基本目标。通过深入推进大湖区农村综合改革,消除制约农村经济社会发展的体制机制弊端,进一步规范国家、集体和农民之间的分配关系,逐步取消专门针对大湖区农民的收费项目,严格农民负担监督管理,建立健全防止农民负担反弹的长效机制,调动大湖区农民生产积极性,促进大湖区全面小康社会建设和社会主义新农村建设目标的实现。
(二)主要原则。一是统一政策、分省负责。解决大湖区农民负担偏重问题,原则上由大湖区所在省份人民政府负责。中央统一制订进一步减轻大湖区农民负担综合改革的政策措施,省级人民政府根据中央精神,制订具体实施方案,切实减轻大湖区农民的负担。二是创新体制,综合治理。进一步减轻大湖区农民负担综合改革是一项复杂的系统工程,要在当地党委、政府的领导下,由农村综合改革办、财政、水利、农业、机构编制等有关部门齐抓共管,综合治理,创新体制机制,从源头上遏制大湖区农民负担反弹。三是因地制宜、积极稳妥。大湖区所在省份按照中央的统一部署,结合大湖区农民负担的实际情况,有针对性地采取具体政策措施和办法,积极稳妥地推进改革工作,确保农村稳定和谐发展。
三、减轻大湖区农民负担综合改革的主要政策要求
(一)深入推进农村综合改革,为进一步减轻大湖区农民负担提供体制保障。一是进一步推进大湖区基层水管体制改革。按照公益性与经营性职能分离的原则,精简机构和编制,严格定编定岗,对公益性水管机构在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出纳入财政供给范围。妥善分流安置富余人员,杜绝收费养人现象。大力鼓励支持用水者协会等农民专业合作组织对小型农田水利设施实行民主管理,民主监督。二是推进省以下财政管理体制改革。在大湖区要开展“省直管县”、“乡财乡用县监管”改革试点,形成财力向农村倾斜、向县乡基层倾斜的体制;加大省市县对乡镇的财政转移支付和补助力度,增加对大湖区堤防和水利设施建设以及血吸虫病防治等公益性领域的投入;省级政府应统一明确大湖区村级经费保障标准,逐步建立以确保干部工资发放、村级组织正常运转和村级公益事业正常发展为主的村级经费保障机制,确保对村级的补助落到实处,防止县乡村基层政权组织因经费缺口向农民乱收费。
(二)分清政府和农民的责任,建立大湖区堤防维护和排渍排涝费用的分担机制。在划分事权,分清责任,分级负责的基础上,从制度层面上建立大湖区堤防维护和排渍排涝费用的分担机制:大湖区防洪大堤、跨乡村的堤垸建设和维护具有很强的公共性,应由政府承担,并纳入公共财政保障范围。取消以任何名义向农民收取的“堤防费”、“水利工程费”。农户家庭周围的垸堤、山塘,应以农民投劳筹资修建维护为主。对于农民直接受益的小型农田水利设施,应按照中央有关精神,逐步完善“一事一议”制度,实行民办公助,政府可适当补贴;公益性排渍排涝费用应纳入公共财政保障范围。防汛保安全性的电排费用全部由财政支付,跨村和村内的排渍电排公益性用电费用由财政承担或财政补贴,农民个人的田间提灌费用主要由农民承担,有条件的地方政府可给予适当补贴。灌溉水费要按受益面积,计量收取,据实分摊,公示到户。物价、水利等部门在确定灌溉水费标准时,要防止将政府投资建设的水利设施成本摊入水费,防止基层组织以灌溉水费名义加重农民负担。
(三)适当增加中央财政转移支付,支持进一步减轻大湖区农民负担综合改革工作。考虑到大湖区省份的财力状况,中央财政对实施进一步减轻大湖区农民负担综合改革给予适当补助。具体补助比例,主要参照农村税费改革转移支付补助比例,并根据大湖区所在省财力状况、防洪大堤长度、湖区耕地面积、农村劳动力、灾害影响程度等因素测算确定。财政部制定了减轻大湖区农民负担综合改革财政转移支付资金具体管理办法。
(四)加强组织领导,为推进减轻大湖区农民负担综合改革提供组织保障。解决大湖区农民负担偏重问题,关系到湖区广大农民的切身利益,工作量大,涉及面广,情况复杂,大湖区所在省份要高度重视,从全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度,实现好、维护好、发展好大湖区农民的根本利益,增强紧迫感和责任感,切实做好进一步减轻大湖区农民负担综合改革工作。要坚持政府主要领导亲自抓、负总责的做法,建立健全相关部门分工负责的工作制度,明确责任,加强指导协调和监督检查。大湖区所在省人民政府要结合实际,深入调查研究,抓紧制定本省进一步减轻大湖区农民负担综合改革方案,报送国务院农村综合改革工作小组批复后实施。地方农村综合改革办、财政、水利、农业、机构编制等相关部门要各司其职,各负其责,密切配合,认真组织实施,加强宣传,使广大基层干部和农民真正掌握政策,正确执行政策,确保改革政策全面贯彻落实。工作小组及办公室密切跟踪有关改革进展情况,加强督促指导,确保改革健康有序进行。
(五)强化监督管理,确保进一步减轻大湖区农民负担综合改革政策落到实处。大湖区所在省人民政府要开展一次大湖区涉农收费的专项清理,坚决取消“两工”以工折资收费及违规设立的收费项目,防止不经过民主议事程序,将“一事一议”变成固定收费项目。进一步减轻农民负担综合改革方案实施后,随着财政状况的改善要逐年降低“共同生产费”、“排涝费”等收费标准。2008年洞庭湖区域向农民收取的“共同生产费”、“排涝费”不能超过12元/亩。原则上,2009年要全面取消“共同生产费”、“排涝费”等专门针对大湖区的排渍排涝收费。有条件的地方,可加快取消的步伐。地方财政部门应调整支出结构,筹集资金落实应负担的改革成本。要加强对中央转移支付资金和大湖区涉农收费的监督管理,防止截留挪用转移支付资金。切实建立健全减轻农民负担党政主要领导负责制和涉及农民负担案(事)件“责任追究制”,对违反规定继续加重农民负担的行为,一经发现,要严肃查处,严明纪律,确保各项改革政策落实到基层和农户,切实将大湖区农民承担的不合理负担降下来。
四、减轻大湖区农民负担综合改革进展情况
(一)认真负责,切实做好减轻大湖区农民负担综合改革方案审核批复工作。国农改5号文件印发后,大湖区所在的湖南省、江西省、湖北省、安徽省、江苏省人民政府或农村综合改革领导小组制订了减轻洞庭湖、洪湖、鄱阳湖、巢湖、洪泽湖区域农民负担综合改革方案,报送国务院农村综合改革工作小组审核。工作小组对各省份改革方案逐一进行了认真审核,于2007年10月8日完成改革方案的批复工作。各省份根据工作小组的批复意见,对改革方案进一步修改完善后正式组织实施。
(二)规范管理,及时拨付大湖区农民负担综合改革中央对地方转移支付资金。为了支持地方开展减轻大湖区农民负担综合改革工作,经国务院批准,财政部于2007年11月14日印发了《财政部关于下达大湖区农民负担综合改革中央对地方转移支付资金的通知》,中央财政从2007年起每年安排拨付8.07亿元转移支付资金支持大湖区减轻农民负担综合改革工作。为了加强对此项政策性转移支付资金的管理,工作小组对各省份改革方案的批复意见和财政部印发的《大湖区农民负担综合改革中央对地方财政转移支付办法》,明确要求,减轻大湖区农民负担综合改革转移支付资金拨付到县后,统一由县级人民政府负责管理,由县级财政部门单设会计明细科目,单独反映,主要用于公益性排渍排涝费用补偿、堤防维护、基层水管体制改革支出,不得挪作他用,确保专项用于减轻大湖区农民负担综合改革工作。将此项资金用于县乡水利项目支出的,要按照不同的项目实施主体分别实行县级报账制和乡镇报账制。对于违规使用转移支付资金的,一经查实,有关部门将追究相关责任人员的责任。
(三)积极行动,大湖区所在省份大力推进改革工作。大湖区所在省份党委、政府高度重视此项工作,成立了领导班子和办事机构,有关部门积极开展调研,制定改革实施方案,抓好组织实施。各省份都按照国农改5号文件精神,在2007年底出台了实施文件,自2008年起全部取消大湖区“共同生产费”,取缔乡村自设收费项目,并向社会公布;取消乡镇自设的各类电排站、圩堤管理委员会、水库管理委员会,精简分流富余人员;将湖区堤防维护费用纳入财政保障范围,建立各级分担机制,根治湖区农民负担问题。对2007年已经多收取的费用,湖南省、安徽省做到全部清退到户并张榜公布。湖南省除中央支持的转移支付资金3.22亿元外,还从省级和市级筹集资金4.51亿元,共7.33亿元,推进减轻洞庭湖区域农民负担综合改革,确保各项改革措施落实到位。
(四)加强督查,推动减轻大湖区农民负担综合改革政策的落实。为了推动各省份减轻大湖区农民负担综合改革工作,工作小组办公室专门制订了《减轻大湖区农民负担综合改革政策落实情况的调研督查方案》,会同纪检、监察部门组织联合工作组,择机陆续对五大湖区减轻农民负担情况开展调研督查活动,重点督查改革方案的实施情况、大湖区农民减负情况以及中央财政补助资金的分配落实情况,及时发现问题,督促政策落实。安徽省印发了《关于开展减轻巢湖区域农民负担综合改革工作检查的通知》,在各地自查的基础上,省农村综合改革办随机抽查,确保改革政策落实。
五、改革取得的主要成效
(一)取消各种乱收费,大幅度减轻了大湖区农民负担。实施这项改革减轻大湖区农民负担约23.29亿元,惠及农民2616万人,人均减负约89元。湖南省通过减轻大湖区农民负担综合改革后,洞庭湖区的农民种地只需承担“一事一议”筹资筹劳和按规定合理分摊的农业灌溉水费,其余的乡村收费项目全部取消,此项政策惠及该省常德、益阳、岳阳三市及望城和宁乡两县,1000多万农民直接受益,直接减轻洞庭湖区农民负担7亿元,间接减轻农民负担超10亿元。
(二)明确政府之间与农民的责任,初步建立大湖区排渍排涝费用和堤防维护的分担机制。在划分事权,分清责任,分级负责的基础上,初步从制度上建立大湖区排渍排涝费用和堤防维护的分担机制。湖南省对防汛保安电排费用和公共性的排渍排涝费用由政府承担,省财政按一定标准给予转移支付;村组排渍排涝费用纳入“一事一议”筹集并实行“民办公助”,农民个人田间排渍排涝费用由农民承担。从2007年起,湖南省每年安排洞庭湖区市县排渍补助专项资金1.6亿元,还筹集6700万元设立专项资金,专项补助大中型电排和特大洪水年排渍电费。对防洪大堤的维护费用,各省份也作出制度性安排,对湖区防洪大堤、跨乡村的堤垸建设和维护费用由政府承担,纳入公共财政保障范围。取消以任何名义向农民收取的“堤防费”、“水利工程费”。农户家庭周围的垸堤、山塘,以农民投劳筹资修建维护为主,政府适当补贴。湖南省明确了各级对湖区堤防维护费用的分担机制。一线二线防洪大堤维护费用,由省级财政给予转移支付补助。非一线二线防洪大堤维护费用,主要由市县负责,省级适当补助。对农民受益的小型水利设施,以一事一议筹资筹劳为主,政府对所需材料费予以适当补助。湖南省级财政从2007年起每年安排湖区堤防维护资金不少于1.2亿元,市县财政安排超过2亿元,农民将不再为跨县、跨乡的堤防出钱出力。调研中,许多农民高兴地说“种田不用缴税,修堤不用缴费,国家政策就是好”。
(三)推进了相关配套改革,初步建立大湖区减轻农民负担的内在制约机制。大湖区农民负担偏重的一个重要原因是乡村基层向农民收费养人、收费办公益事业。为了从根本上减轻农民负担,采取一系列配套改革措施。一是深化基层水管体制改革。大湖区所在省努力理顺水利工程管理体制,从严核定水管单位人员编制,水管事业单位人员一律采取竞聘上岗,实行全员聘用制,非在编人员一次性清退到位,做好分流安置工作。不再设立自收自支基层水管事业单位。改革后公益性基本支出经费纳入财政供给,维修养护经费由财政根据实际发生数承担。同时,鼓励用水者协会等农民专业合作组织对小型农田水利设施实行民主管理,民主监督,将水的调度权充分下放并委托协会全权负责,对引导作用发挥好的协会,财政采取“以奖代补”的形式给予补贴。安徽省巢湖市推行水管体制改革以后,水管机构事业编制总数由原来的2066名精简为1794名,减幅达13.2%,实际分流人员257名,同时,发动农民建立了50多个用水者协会,发挥了很好作用。二是推进村级规模调整,增强基层开展公益事业建设的能力。改革后,各省份进一步调整乡村机构设置,提高工作效能,加快建立覆盖城乡的公共财政制度,增强乡镇财政保障能力。安徽省巢湖市在改革中将原有的225个村合并为139个村,村干部由原来的1122人精简到651人,实际配备村干部636人,精简43.3%。该市居巢区2007年共安排1.48亿元资金专项用于民生工程,为开展公益事业建设提供财力保障,防止基层向农民伸手办公益事业。
六、研究解决深化改革中的一些深层次问题
(一)机构改革不彻底,农民负担存在反弹隐患。这次改革取消了“共同生产费”、“排涝费”等收费,取消了原乡镇自行设立的电排站、圩堤管理委员会、水库管理委员会等机构,由于历史原因,这些机构有相当一部分乡镇自聘人员,数量有几万人,原来主要依靠向农民收费保持基本运转。在这次改革中,这些自聘人员如果难以真正分流,相应的支出基层财政又难以承担,难免又向农民伸手,加重农民负担。因此,需要建立大湖区减轻农民负担转移支付资金稳定增长机制,加大保障力度。
(二)农田水利设施年久失修,农民种田灌溉用水负担较重。实行减轻大湖区农民负担综合改革后,农民防汛排涝和大堤维护收费负担问题基本得到解决,但气候干旱时,农民种粮提水灌溉负担问题仍没有解决。大湖区周边县区的水渠、电排站等提灌设施主要是上世纪七八十年代建成的,近年来,国家虽然加大了这方面的投入,但历史欠账多,政府、合作经济组织和农民之间对农田水利、灌溉设施投入建设和管护的责任划分不清晰,水渠岁修、灌溉设施更新改造和维护存在资金缺口,致使灌溉设施长期老化失修,渠道淤积严重,灌溉损耗大,农民生产用水负担偏重。农民反映,每亩农田水费或者提水灌溉的电费至少需要40至50元,一定程度上影响了农民种粮积极性。需要出台政策措施,开展减轻农民水费负担的改革试点工作。
(三)村级公益事业建设难,最亟盼解决好村内道路和饮水问题。在走访农户时,许多农民说,取消农业税和农村“两工”后,村级公益事业失去了原有的投入来源,村内公益事业建设难了。有的村庄虽然国家资助把水泥路修到村部,但自然村之间道路仍然难通;老百姓过去能直接饮用的水源也受到污染,吃水只能打井。许多村干部反映,当前,由于村级经济薄弱,村里想搞点村级公益事业,也主要依靠乡村干部向上级有关部门“化缘”,争取一点专项资金以及发动本地外出务工和经商人员捐赠等方式进行,一事一议开展难。基层干部和老百姓都盼望政府及早实施村级公益事业建设一事一议财政奖补政策,使村级公益事业建设有稳定的投入来源,解决好当前许多老百姓最亟盼解决的村内道路建设和饮水难问题。因此,亟须总结试点经验,加大投入,扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点范围。
(四)大湖区渔民负担较重,希望和当地农民享受同等待遇。大湖区各县都有一定数量的渔民,数量约3万多人,以渔业养殖、捕捞为生,由于没有耕地或只有很少的旱地,很难享受到国家给予的各项种粮补贴。长江流域又实行伏季休渔制度,禁渔期间渔民生活困难的政策由于多种原因未能得到全面落实。同时,渔民还要承担每年每船渔业资源保护收费150元、船舶登记产品检验收费150元以及渔业资源增殖保护费,渔民负担和同一区域的农民相比,负担仍然较重。应统筹研究大湖区渔民负担问题,使渔民负担和其他农民负担均衡。大湖区所在省份在减轻大湖区农民负担综合改革中统筹考虑,取消专门针对大湖区渔民的收费项目,给予渔民适当补贴,加强对渔业资源的保护、管理,使渔民负担和其他农民负担均衡,让湖区农民和渔民都能享受到国家改革发展的成果。
(国务院农村综合改革工作小组办公室供稿,王惠平执笔)
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