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摘要:
党的十六届五中全会提出“要发挥各类企业特别是中小企业的创新活力,鼓励技术革新和发明创造,实行支持自主创新的财税、金融和政府采购政策,发展创业风险投资”,《国家中长期科学和技术发展规划纲要》进一步提出“要营造良好创新环境,扶持中小企业的技术创新活动,积极发展支持中小企业的科技投融资体系和创业风险投资机制”。为了深入贯彻党的十六届五中全会精神,认真落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要》,增强企业创新能力,加快建设国家创新体系,按照国务院的统一部署和要求,财政部会同科技部在深入研究和总结国内外创业投资引导基金运作模式及实践经验的基础上,于2007年7月,联合发布了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》(以下简称《办法》),标志着我国首个国家级创业投资引导基金正式启动。
一、科技型中小企业创业投资引导基金设立的背景
国内外经验表明,创业投资通过为创业企业提供资本支持和管理服务,已成为促进科技型中小企业迅速成长、推动科技成果产业化的强大引擎。但由于初创期中小企业的产品和技术不成熟,发展前景具有很大的不确定性,商业性创业投资机构大多倾向投资处于成长期和成熟期的企业,这使得科技型...
党的十六届五中全会提出“要发挥各类企业特别是中小企业的创新活力,鼓励技术革新和发明创造,实行支持自主创新的财税、金融和政府采购政策,发展创业风险投资”,《国家中长期科学和技术发展规划纲要》进一步提出“要营造良好创新环境,扶持中小企业的技术创新活动,积极发展支持中小企业的科技投融资体系和创业风险投资机制”。为了深入贯彻党的十六届五中全会精神,认真落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要》,增强企业创新能力,加快建设国家创新体系,按照国务院的统一部署和要求,财政部会同科技部在深入研究和总结国内外创业投资引导基金运作模式及实践经验的基础上,于2007年7月,联合发布了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》(以下简称《办法》),标志着我国首个国家级创业投资引导基金正式启动。
一、科技型中小企业创业投资引导基金设立的背景
国内外经验表明,创业投资通过为创业企业提供资本支持和管理服务,已成为促进科技型中小企业迅速成长、推动科技成果产业化的强大引擎。但由于初创期中小企业的产品和技术不成熟,发展前景具有很大的不确定性,商业性创业投资机构大多倾向投资处于成长期和成熟期的企业,这使得科技型中小企业在创业早期普遍受到资金瓶颈的制约。为了引导社会资本对早期创业企业加大投入,许多国家政府实施了引导政策和措施,其中设立引导基金是政府支持创业投资,促进企业技术创新的一种重要方式。
创业投资在我国起步较晚,但经过近年来的探索实践,已初具规模。据统计,截至2006年底,我国创业投资机构总数为345家,管理的资金总量达663.8亿元,总投资额达410.8亿元,其中对高新技术企业的投资额达215.9亿元,约占53%。但由于受市场环境和自身素质等多种因素的影响,从投资阶段分布看,我国创业资本投资于种子期及起步期高新技术企业的资金规模相对偏小,在促进企业自主创新、推动科技成果转化及产业升级等方面的重要作用尚未得到充分发挥。因此,积极发挥公共财政在配置社会资源等方面的重要作用,引导社会资金流向,促进我国创业投资健康发展,营造激励企业自主创新的政策环境,已成为促进高新技术产业化的一个必然选择。
2006年2月,国务院印发《实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)>的若干配套政策》(以下简称《配套政策》),明确规定要鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金,引导社会资金流向创业风险投资企业,引导创业风险投资企业投资处于种子期和起步期的创业企业。2006年4月,国务院办公厅要求财政部会同科技部等部门制定包括科技型中小企业创新投资引导资金管理办法等政策法规,进一步明确财政扶持政策。在深入调研、反复论证和多方征求意见的基础上,财政部、科技部于2007年7月联合发布了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》(以下简称《办法》)。
二、科技型中小企业创业投资引导基金的支持方式
根据《办法》规定,设立科技型中小企业创业投资引导基金(以下简称“引导基金”)的目的是,通过引导创业投资行为,支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新。引导基金的支持对象包括从事创业投资的创业投资企业、创业投资管理企业、具有投资功能的中小企业服务机构(以下统称“创业投资机构”)以及初创期科技型中小企业。
根据我国中小企业的特点和创业投资发展的实际情况,目前引导基金可采用4种方式支持创业投资活动。第一种方式是阶段参股,即引导基金向创业投资机构参股,并按事先约定的条件,在一定期限内退出,并要求在引导基金参股期内,创业投资机构对初创期科技型中小企业的投资总额不得低于引导基金出资额的2倍。采取这种方式,主要是鼓励设立新的创业投资机构,以扩大创业投资对科技型中小企业的投资总量。第二种支持方式是跟进投资,即引导基金与创业投资机构共同投资于初创期科技型中小企业。采取这种方式,主要支持对象是已经设立的创业投资机构,以降低其投资风险。第三种方式是风险补助,即对已投资于初创期科技型中小企业的创业投资机构给予一定的补助,以增强创业投资机构抵御风险的能力。第四种方式是投资保障,即创业投资机构针对正在进行高新技术研发、具有潜在投资价值、并有一定风险的初创期科技型中小企业进行辅导,引导基金对这些企业先期予以资助;辅导期结束后,创业投资机构向这些企业进行股权投资,引导基金再给予第二次补助。采取这种方式,主要是解决创业投资机构因担心风险、想投而不敢投的问题,对于科技企业孵化器等中小企业服务机构尤其适用。以上引导基金的4种支持方式,对创业投资机构而言,主要是解决其投资风险过大而不愿向初创期科技型中小企业投资的问题,对科技型中小企业来讲,主要是解决其初创期难以逾越“死亡谷”的难题,具有“一举两得”的双重作用。
三、引导基金运作遵循的主要原则
引导基金突破了以往的传统财政支持方式,是推动财政政策与市场机制有机结合的有益探索,突出了市场化、公共化和专业化的原则。其市场化原则主要体现在两个方面。一是《办法》规定,引导基金以股权投资方式投资的,在创业投资中只占有较小的比例(最高不超过25%),不能成为第一大股东,不参与创业投资机构日常经营和管理。这样既保证了引导作用,也避免了对所参股创业投资机构的行政干预。二是引导基金在选择支持对象时,不直接选择项目,而是按照规定的评价标准和评审规程,公开选择创业投资机构,并在投资协议中明确规定对初创期科技型中小企业应达到的投资规模。至于创业投资机构在接受引导基金支持后,具体投资哪些项目,则由其从投资者的角度自行判断和决定,引导基金不干预,从而最大程度地避免政府部门亲自“选项目”的弊端。
引导基金的公共化原则主要体现为,一是引导基金的运作严格遵循公共财政原则。引导基金旨在通过引导创业投资行为,来解决科技型中小企业初创阶段资金匮乏的问题,以发挥公共财政在克服市场失灵问题方面的重要作用,而不介入市场机制能够较好发挥作用、创业投资资本较为丰富的领域,以最大程度地避免对民间资本产生挤出效应。二是引导基金通过引导创业投资资本流向,能够发挥对社会资金的杠杆作用。引导基金不以盈利为目的,通过将部分投资收益让利于投资者或者对投资者提供补助的方式,吸引社会资金向初创期中小企业投资。这不仅使更多的企业受益,更为重要的是可以使财政资金的辐射面更广,以更好地改善中小企业的融资环境。
引导基金的专业化原则是指引导基金的投资决策具有较强的专业性。对所投资项目的判断和决策主要依靠专业创业投资机构的职业判断,政府只负责选择好拟合作的创业投资机构,并在事先签署的投资协议及公司章程等文件中对政策目标及所投资的领域做出约定,从而最大程度地避免政府部门在投资判断上的“无用功”,而把着力点放在对创业投资机构的判断标准上,优先支持业绩良好、运作规范、管理先进、制度健全的创业投资机构,从而更好地实现公共财政目标与企业经营目标的有机结合。
为了强化对引导基金的财务约束并保障其规范运作,《办法》进一步对引导基金项目的公示、签约、监督及评价等做出了具体规定。公示制度,即专家评审后,对所要支持的创业投资机构,在有关媒体上进行公示,公示无异议的再正式予以支持。签约制度,即创业投资机构在获得引导基金支持前,必须与引导基金签订协议,明确双方的权力、责任、义务及股权退出的条件。监督制度,即引导基金对投资情况拥有监督权,引导基金所委托的出资人可以组织社会中介机构对创业投资企业进行年度专项审计。评价制度,即财政部、科技部将委托第三方机构,对引导基金的运作情况进行评估,对获得引导基金支持的创业投资机构的经营业绩进行评价。
四、2007年引导基金工作进展情况
为确保2007年引导基金工作的顺利推进,财政部与科技部加强沟通,积极配合,充分协商,通力合作,共同拟定了详细的工作方案,推进了几项重点工作:一是在深入调查研究的基础上,确定了2007年引导基金工作的实施步骤,即首先选择相对简便易行的风险补助和投资保障两种方式进行试点,稳妥推进,并及时组织项目的申报工作。二是组织了对具备引导基金支持条件的创业投资机构的资格认定工作。三是研究制定了引导基金项目评审程序和评审标准,并组织了项目的申报、受理和专家评审工作。四是认真审核和及时安排了项目资金。
2007年,中央财政共安排1亿元资金,专门用于引导基金风险补助和投资保障两种支持方式试点,共支持了50个风险补助项目和52个投资保障项目。通过对创业投资机构的直接支持,间接地支持了约400家初创期科技型中小企业。
随着各项工作的深入开展,引导基金的运作方式将从试点逐步走向成熟,发挥更加积极的导向作用,吸引带动更多的创业投资及社会资金投向初创期科技型中小企业,帮助科技型中小企业跨越创业初期“死亡谷”,并使之得到迅速成长和壮大。
(财政部企业司供稿,区利民、黄健、王茜执笔)
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