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摘要:
党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出,要建立国有资本经营预算制度。为此,财政部会同有关部门做了大量深入细致的前期准备工作。2007年9月,国务院正式下发《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》。此后,财政部会同国资委联合印发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》,财政部又单独印发了《中央国有资本经营预算编报试行办法》。
一、国有资本经营预算的历史沿革
建立国有资本经营预算,是伴随着复式预算的提出而出现的。早在1991年,国务院就在颁布的《国家预算管理条例》中明确提出国家预算按复式预算来编制。这个复式预算包括经常性预算和建设性预算。1993年,十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中再次提出“改进和规范复式预算制度,建立政府公共预算和国有资产经营预算,并可根据需要建立社会保障预算和其他预算”。这是在中央文件中第一次正式提出建立国有资本经营预算的要求。
1995年,《中华人民共和国预算法》颁布,其实施条例第二十条规定“各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。《...
党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出,要建立国有资本经营预算制度。为此,财政部会同有关部门做了大量深入细致的前期准备工作。2007年9月,国务院正式下发《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》。此后,财政部会同国资委联合印发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》,财政部又单独印发了《中央国有资本经营预算编报试行办法》。
一、国有资本经营预算的历史沿革
建立国有资本经营预算,是伴随着复式预算的提出而出现的。早在1991年,国务院就在颁布的《国家预算管理条例》中明确提出国家预算按复式预算来编制。这个复式预算包括经常性预算和建设性预算。1993年,十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中再次提出“改进和规范复式预算制度,建立政府公共预算和国有资产经营预算,并可根据需要建立社会保障预算和其他预算”。这是在中央文件中第一次正式提出建立国有资本经营预算的要求。
1995年,《中华人民共和国预算法》颁布,其实施条例第二十条规定“各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。《中华人民共和国预算法》及其实施条例的颁布实施,标志着建立国有资本经营预算正式取得法律地位。但由于当时国家对国有企业实行了暂停上缴税后利润的政策,使建立国有资本经营预算失去了政策基础和收入来源,国有资本经营预算处于有其名而无其实的尴尬状况。
2007年9月,国务院正式下发《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,明确了试行国有资本经营预算的指导思想和原则、确定了国有资本经营预算的收支范围及编制、执行和审批程序。可以说,国务院文件的下发,标志着我国国有资本经营预算制度正式建立并开始进入实施阶段。
二、国有资本经营预算的主要内容
根据《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》规定,国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对其进行分配而发生的各项收支预算。
国有资本经营预算的收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业(即一级企业,下同)上交的国有资本收益。主要包括五个方面:一是应交利润。即国有独资企业按规定应当上交国家的利润。二是国有股股利、股息。即国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息收入。三是国有产权转让收入。即转让国有产权、股权(股份)获得的收入。四是企业清算收入。即国有独资企业扣除清算费用后的清算净收入,国有控股、参股企业国有股权(股份)扣除清算费用后应分享的公司清算收入。五是其他国有资本收益。
国有资本经营预算的支出是指国家根据国有资本经营预算收入规模和国民经济发展需要制订的支出计划。主要包括三个方面:一是根据国家产业发展规划及国有经济布局和结构调整的要求,用于支持国有企业改制重组、自主创新、提高企业核心竞争力等方面的资本性支出。二是用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。三是依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务,统筹安排确定的其他支出,包括用于社会保障等方面的支出。
三、科学合理确定收支政策,支持国有企业改革和发展
支持国有企业改革和发展,不断提升国有企业的核心竞争力,是建立国有资本经营预算的应有之义。因此,科学合理地确定预算收支政策,对于正确处理国家与国有企业之间的分配关系,支持国有企业改革和发展,推动国有经济结构战略性调整,至关重要。
合理确定国有资本收益的上交比例是一个政策性较强的问题。依法取得国有资本收益,是国家作为国有资本投资者应当享有的权利,也是建立国有资本经营预算的基础。
在国有资本经营预算建立初期,确定国有企业税后利润上交比例,宜坚持“合理、适度、从低”的原则,既要有利于继续支持国有企业的改革和发展,又要有利于政府宏观调控,规范国有企业的收入分配秩序。具体来讲,就是要兼顾不同行业国有企业的差异特点,科学分类,有所区别。对不同类型的国有企业,实行不同的收益上交比例,既不宜采取“一刀切”的办法,统一确定一个上交比例,也不宜一个企业一个比例。
按照《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》的规定,对中央企业采取区别不同行业适用不同比例的方式,共划分为三类:第一类是具有资源性特征行业企业,上交比例为税后利润的10%;第二类为一般竞争性行业企业,上交比例为税后利润的5%;第三类为国家政策性企业,暂缓3年上交或者免交税后利润。
由于2007年是实施国有资本经营预算的第一年,为开好头、起好步,顺利推进此项工作,国务院决定,按照减半征收的办法,只对国资委监管企业2006年度实现的净利润收取国有资本经营收益。2007年应收取84户中央企业国有资本经营收益139.98亿元。截至2007年12月31日,实际收取69户中央企业国有资本经营收益136.26亿元。
国有资本经营预算支出的安排,涉及范围广,政策性强,为广大中央企业所广泛关注。国有资本经营预算支出安排总的设想是,要统筹兼顾,突出重点,充分体现推动科学发展、促进社会和谐的要求,要有利于推动国有企业改革发展和国有经济结构战略性调整,有利于促进国民经济又好又快发展。
具体来讲,应当重点解决好四个方面的问题。一是要重点解决困扰国有企业发展的体制性障碍,帮助国有企业解决历史包袱和社会负担,为国有企业可持续发展创造良好的体制环境。二是要重点解决涉及国有企业职工切身利益的民生问题,包括建立和完善国有企业职工社会保障制度。三是要重点支持和引导创新要素向企业集聚,支持国有企业科技创新和技术进步,促进企业转变发展方式,提高企业综合素质和核心竞争力。四是要重点推进国有经济结构和布局战略性调整,促进国有经济资源进一步向重点行业、关键领域和优势企业集中,增强国有经济活力、控制力、影响力,不断提升经济增长的质量和效益。
四、正确把握三个关系,确保国有资本经营预算工作顺利推进
建立国有资本经营预算,是完善社会主义市场经济体制的一项重大制度建设,政策性强,涉及面广,社会影响大。为了确保这项工作积极稳妥地向前推进,必须正确把握三个关系。
(一)正确把握国有资本经营预算与公共预算之间的关系。国有资本经营预算与公共预算、社会保障预算、其他预算共同构成国家复式预算,形成完整的政府预算管理体系。国有资本经营预算与公共预算不是附加或从属的关系,而是一种并列关系。从严格意义上讲,公共预算是国家凭借公共权力取得预算收入,并在此基础上依据国家法定程序进行再分配而形成的公共收支计划。从收入来源看,公共预算收入以税收收入为主;从支出领域看,公共预算主要是满足社会公共需要,为社会提供均等化的公共产品和公共服务。而国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对其进行分配而发生的各项收支预算。其收入来源主要来自国家作为投资主体而获得的资本收益,其支出范围主要是根据国家产业政策和国家宏观经济发展的要求,用于支持国有企业改革和发展,推进国有经济结构战略性调整。当然,在一定的历史条件下,国有资本经营预算与公共预算之间也可以建立起相互衔接的机制和通道,通过合适的方式和途径,把国有资本经营收益转换为公共预算收入,用于弥补公共预算支出缺口。
(二)正确把握国有资本经营收入与支出的内在关系。国有资本经营收入与支出,是国有资本经营预算的两个方面,共同构成国有资本经营预算收支计划。按照《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》规定,国有资本经营预算支出,按照当年预算收入规模安排,不列赤字。可见,国家对国有资本经营预算的管理,目前实行的其实是一种“以收定支、不列赤字、结转下年、滚动使用”的管理方式。之所以采取这样一种管理方式,主要是为深化国有企业改革、推动国有经济结构战略性调整提供稳定可靠的资金保障,同时不增加公共预算的支出压力,使公共预算集中更多的财力用于支持“三农”、义务教育、公共卫生、科技文化、社会保障等社会公共事业发展。
(三)正确把握财政部门与国有资本经营预算单位之间的关系。按照《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》规定,各级财政部门是国有资本经营预算的主管部门,各级国有资产监管机构以及其他有国有企业监管职能的部门和单位,是国有资本经营预算单位。这样规定,划清了财政部门与国有资产监管机构、部门、单位之间的职责关系,有利于财政部门与有关各方更好地把握国有资本经营预算工作的内在规律,积极稳妥地向前推进这项工作。
(财政部企业司供稿,陈柱岳执笔)
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