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摘要:
一、部门预算改革
(一)中央部门预算改革。2007年是中央部门预算改革的第八个年头,按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求以及建立完善公共财政体制的总体部署,部门预算改革各项重点工作稳步推进,财政资金分配和使用的完整性、规范性、科学性、有效性和安全性得到进一步提高。
1.调整优化支出结构,提高公共服务水平。2007年,中央财政预算分配体现了集中财力办大事的原则,优先保障重点支出需要,解决了一些事关经济发展和社会和谐稳定的重大问题,中央财政支出预算安排主要向“三农”、教育、社会保障、科技、公共卫生、文化等社会事业倾斜,向经济社会发展薄弱环节倾斜,向改革创新倾斜。财政供给范围日趋合理,体现了完善公共财政体制的要求,有力地促进了各项社会事业的快速发展和社会主义和谐社会建设。
2.规范预算编报行为,提高预算管理的规范性。一是修订完善预算管理办法。先后修订了《中央本级基本支出预算管理办法》、《中央本级项目支出预算管理办法》和《中央财政本级支出预算指标管理办法》,规范预算管理行为,为加强预算管理和依法理财提供依据。二是完善“两上两下”预算编制规程,将2008年中央部门预算编制时间提前到6...
一、部门预算改革
(一)中央部门预算改革。2007年是中央部门预算改革的第八个年头,按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求以及建立完善公共财政体制的总体部署,部门预算改革各项重点工作稳步推进,财政资金分配和使用的完整性、规范性、科学性、有效性和安全性得到进一步提高。
1.调整优化支出结构,提高公共服务水平。2007年,中央财政预算分配体现了集中财力办大事的原则,优先保障重点支出需要,解决了一些事关经济发展和社会和谐稳定的重大问题,中央财政支出预算安排主要向“三农”、教育、社会保障、科技、公共卫生、文化等社会事业倾斜,向经济社会发展薄弱环节倾斜,向改革创新倾斜。财政供给范围日趋合理,体现了完善公共财政体制的要求,有力地促进了各项社会事业的快速发展和社会主义和谐社会建设。
2.规范预算编报行为,提高预算管理的规范性。一是修订完善预算管理办法。先后修订了《中央本级基本支出预算管理办法》、《中央本级项目支出预算管理办法》和《中央财政本级支出预算指标管理办法》,规范预算管理行为,为加强预算管理和依法理财提供依据。二是完善“两上两下”预算编制规程,将2008年中央部门预算编制时间提前到6月份,部门预算编制时进一步延长到9个月,让预算单位有更多的时间准备和编制预算,为提高预算编制质量提供了时间保证。
3.规范预算分配机制,提高预算分配的科学性。首先,加强支出标准体系建设,推进预算管理的规范化和科学化。一是扩大基本支出定员定额试点范围。在将所有行政单位和部分事业单位纳入试点的基础上,又将第一批40家参照公务员法管理事业单位纳入定员定额管理,同时积极研究扩大事业单位定员定额试点范围。二是针对各单位编制和人员调整情况、行政事业单位收入分配制度改革和规范津贴补贴工作情况,适时调整了定员定额标准体系。三是积极推进实物费用定额试点。试点部门由2007年的18家增加到2008年的25家;在2007年车辆实物费用定额“实转”的基础上,2008年将办公用房、车辆与预算全面挂钩;研究将实物费用定额与节约型政府建设、公共资产管理和支出管理相结合,支持节约型政府建设。四是推动项目预算滚动管理。积极推进项目库建设,开展项目清理工作,严格项目支出分类,将清理后的延续项目进入项目库,直接列入下一年度部门预算,予以重点保障。其次,推进预算编制的精细化,提高预算编制的到位率。一是细化部门预算编制,提高预算编制的真实性、准确性。从编制2008年部门预算起,基本支出预算编制和批复均细化到基层预算单位;督促中央部门做好年初预算项目和执行中预算项目的细化工作,部门层层代编预算的现象大为减少,细化效果显著。二是推进项目支出按经济分类编制试点工作。为准确反映政府各项支出的具体用途,实现项目支出预算由粗放向精细、规范管理转变,选择了14家中央部门开展项目支出预算按经济分类编制试点。三是按照全国人大、审计署的相关要求,加大了对代编预算规模的压缩力度,对年初代编项目实行严格控制。四是规范预算单位代码使用,要求中央部门编制预算使用标准单位代码,形成预算必须从基层单位编起的硬约束,建立起从基层单位编制预算的控制机制。
4.强化对资金使用过程的监管,提高财政资金使用的有效性。一方面,在2006年部门累计结余资金首次出现负增长的情况下,通过完善结余资金管理办法、开展结余资金管理培训、设计完善结余资金软件报表、批复确认财政拨款结余资金、督促部门消化结余资金、做好分析汇总等工作,促进部门在2007年预算执行和2008年预算编制中,继续花大力气消化结余资金。另一方面,推进绩效考评体系建设,提高公共服务质量。一是规范了绩效考评试点的程序。针对绩效考评试点中存在的问题,对绩效考评试点的工作程序以及各阶段报送内容和时间要求作了进一步明确,对绩效考评经费安排提出了核定办法,有效推动了绩效考评试点工作的顺利开展。二是大力推进绩效考评试点工作。编制2008年部门预算阶段,要求各部门积极创造条件推进绩效考评试点工作,原则上每个中央部门都要选择一、两个预算项目进行绩效考评试点,垂直管理部门选择试点的项目原则上不得少于三个。共有74个部门的108个项目纳入2008年绩效考评试点范围。三是研究建立项目绩效考评结果公示制度,切实保证绩效考评结果的真实性和公众的参与权。
5.强化人大审计监督,提高预算管理的透明度。一是为便于强化全国人民代表大会的监督力度,增加了报送人大审议预算的部门数量。为进一步提高预算透明度,按照全国人大要求,从2008年起,在原有报送人大审议部门预算的40个部门的基础上,又增加了国家体育总局等10个部门。二是提高报送全国人大审议预算的细化程度,除按功能分类提供类级科目的中央总预算外,教育、科学、社会保障和就业、农林水事务等关系民生的重点科目进一步明细到款级科目。三是积极配合审计署对部门预算的监督,首次向审计署提供预算电子数据,供其查询和审计。
6.积极关注民生,帮助部门解决热点难点问题。一是研究解决公费医疗经费历史挂账问题,对公费医疗历史欠账的消化情况及存在的问题进行全面分析。二是解决京外单位离退休职工住房补贴问题,在拟定分步启动京外单位住房补贴发放方案的基础上,启动了京外单位无房和住房未达标离退休职工住房补贴发放工作。三是与有关单位协调配合,研究解决“托低”部门规范津贴补贴资金缺口问题。
7.加大研究宣传力度,扩大部门预算改革的影响力。一是加大了部门预算改革研究力度。开展了深化部门预算改革、促进部门预算管理与公共资产管理有机结合和公共支出标准体系建设3项课题研究;编辑出版了《绩效预算和支出绩效考评研究》一书,对绩效考评理论、国际经验和我国实践进行了系统总结。二是加大了部门预算改革的宣传力度。面向全社会开展了“完善公共财政制度、深化部门预算改革”征文活动,社会各界广泛参与,部门预算改革逐渐深入人心。
(二)地方部门预算改革。2007年,地方财政部门按照《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》(财预[2006]406号),继续有计划、有步骤,既积极、又稳妥地推进部门预算改革,取得明显成效。2007年,全国地市级单位407个已全部实行了部门预算改革;全国县级单位中实行部门预算改革的单位占90%,而2005年、2006年分别为70.2%和80.9%,平均每年增加10个百分点。2007年,从预算单位来看,全国地市级直属一级预算单位中实行了部门预算改革的占97%;全国县区级直属一级预算单位中实行了部门预算改革的占80%。
在推进部门预算改革的进程中,地方各级财政部门既遵循部门预算改革的一般规律,又结合本地实际情况大胆探索,改革呈现出以下特点。一是统一性与灵活性相结合,遵循统一规范的部门预算管理基本模式,因地制宜,探索适合本地情况的部门预算管理方式和方法。二是把握全局与突出重点相结合,既注重部门预算各项改革间的相互协调,整体推进,又抓住改革关键环节,突出重点,将改革向纵深拓展。三是积极推进与稳妥实施相结合,既坚持改革方向,加快改革步伐,加大改革力度,又结合实际,把握好改革的节奏和力度,确保改革积极稳步实施、富有成效。
1.细化预算,规范基本支出预算和项目支出预算编制。为贯彻“一要吃饭,二要建设,三要发展”的方针,各地按照建立公共财政的要求,调整和优化支出结构,清理压缩一般性支出,集中财力优先保障人员工资、机构正常运转和政府确定的重点项目的资金需要。预算编制上,着力规范部门预算中基本支出预算和项目支出预算的编制。对维持行政事业单位正常运转、保证其职能正常发挥而安排的必要经费支出,包括人员支出、日常公用支出以及对个人和家庭的补助支出等,编制基本支出预算;对为了完成特定职能任务或保持事业发展所开展的包括大型修缮、购置、会议等行政事业性专项支出以及基本建设、科技三项费用等建设性专项支出,采取项目管理方式,编制项目支出预算。截至2007年底,全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市,均加强了项目支出的管理,绝大多数省市都制定了项目支出管理办法或专项资金管理办法,其中21个省市在本级应用了项目库管理软件,实行了支出项目滚动管理。
2.改变预算编制内容,实行综合预算。统一编制、统一管理、统筹安排单位预算内外资金和其他收支,推行综合财政预算,是地方财政部门预算改革的基本内容。各地努力做到预算内外资金统筹安排、综合平衡,将单位所有收入如财政拨款、预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入、上年结余等,全面、完整地纳入部门预算统一管理,在预算之外不再保留收支项目。截至2007年底,全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市,均已在省级部门中推行了综合预算。
3.改进预算编制方法,实行定额管理。各地打破传统“基数加增长”的预算方法,根据部门职能任务以及现有公共资源的配置情况,将各预算单位进行分类分档,分别确定支出定额,在此基础上逐项重新确定支出需求,按照有保有压、确保重点的原则,分别轻重缓急,统筹安排。各地按照公共财政原则,重新界定公共财政支出范围和预算管理方式,传统预算中长期存在的“越位”与“缺位”并存的局面有所改进。根据部门单位工作性质、职能特点、工作量大小以及事业单位机构改革方向等实际情况,对各部门单位实行分类分档预算管理。大部分地区在对各类单位和人员近几年来人均人员经费和公用经费支出水平进行分析的基础上,结合本地区财力水平,确定各类各档人员和公用经费定额标准。同类同档单位支出预算定额标准的统一,为进一步公开、公平、公正地编制部门预算提供了有力保障。
4.细化预算编制,强化预算约束。截至2007年底,各地部门预算细化到了基层预算单位;预算科目细化到了类、款、项、目;项目支出细化到了具体事项。按此编制的部门预算能够全面反映人员支出、公用支出、项目支出的详细情况,清晰地归集部门所有收支项目,提高了部门预算编制的完整性、准确性和规范性,提高了预算编制的公开透明度,也便于人大对部门预算的监督审查,有利于强化预算约束。
5.完善预算编制程序,实行标准周期预算。各地普遍将过去预算部门、业务部门和预算单位分别编制预算的办法改为由预算部门、业务部门和预算单位通过“两上两下”程序共同编制,部门预算从基层预算单位逐级编制,一般经过“部门按照要求上报预算建议、财政审核后下达预算控制限额、部门在限额内细化编报预算、财政批复部门预算”等四个阶段。根据预算管理需要和实际情况,确定“上”与“下”的具体流程,明确预算编制各阶段的具体任务和有关方面的职责分工,合理延长部门预算编制时间,逐步推行标准周期预算制度,实现预算编制的程序化、规范化和制度化。
6.加强制度建设,规范预算管理。在实施和推进部门预算改革中,各地坚持边探索、边规范、边总结、边提高,不断建立和完善预算管理制度体系。多数地区制定了基本支出和项目支出管理办法,半数以上地区制定了预算编制规程、绩效评价管理办法等制度,对部门预算编制的内容、方法、程序、格式、支出标准等做出了详细的规定,使各个环节的工作有章可循。健全的制度不仅规范了预算行为和预算工作程序,而且保障了部门预算改革的顺利进行。
7.扩大向人大报送预算的覆盖面,提高向人大报送预算的完整性,主动接受监督。随着部门预算改革的稳步推进,各地逐步将省级各部门预算报送人大审查,同时开始向人大报送包括基本支出与项目支出明细项目情况在内的综合预算。截至2007年底,全国已有超过半数的省级部门向省级人大报送部门预算,其中河北、黑龙江、江苏、宁波、安徽、福建、厦门、广东、湖南、海南、甘肃、青海、宁夏、新疆等地已经向同级人大报送省级全部部门预算;同时,除少数几个省外,大部分省(自治区、直辖市和计划单列市)已经开始向同级人大报送包括基本支出与项目支出明细项目情况的综合预算。此外,在向人大报送审查的预算中,30多个省本级已经把超收安排情况、中央财力性转移支付情况、中央专款情况和预算调整情况列入报送内容。
8.加强资产管理,推进项目支出绩效评价试点。在部门预算改革推进过程中,各地结合“清产核资”工作,采取单位资产管理与预算分配相结合的办法,一方面强化现有资产管理,合理调度,提高资产使用效益,减少不必要的闲置、浪费;另一方面预算安排与现有资产配置相结合,在资产运行维护、新增采购等方面切实加强控制,提高了效率,节约了资金。同时,积极开展对项目支出实际效果进行初步评价和分析,提高项目支出编制水平和项目经费使用效益。
9.重视信息化建设,改善预算编制手段。随着“金财工程”建设和“e财”软件的推广,地方财政系统信息化水平不断提高。各种信息技术的应用提高了预算编制的准确性,提升了预算编制效率,拓展了部门预算的覆盖面,为预算执行的审查监督和追踪评价打下了良好的基础。截至2007年底,全国36个省本级已经全部使用部门预算编制软件编制预算,各地、县两级推广部门预算编制软件的力度也在不断加大。
10.循序渐进,多种手段综合推进县级部门预算编制工作。在大力实施“缓解县乡财政困难”等政策的基础上,县级全面推行部门预算改革的条件日趋成熟。为提高县级财政提供公共服务的水平,规范基层预算管理,各地区统一要求、统一规划,采取多种手段和方式,积极推进县级部门预算编制工作,强化县级政府依法理财、科学理财的观念。各省市不断加大县区之间经验交流和工作力度,推动改革,加快步伐。结合“金财工程”的实施,大力加强县级部门预算编制工作信息化建设,通过推广统一的预算编审软件,提升和完善预算管理手段,实现预算编制工作的科学化和精细化,大幅度提高工作效率,并以此为依托,向预算管理全过程延伸,提升了基层财政部门公共服务能力。
二、改进中央超收收入安排使用办法
(一)2007年中央财政超收情况及原因分析。2007年中央财政收入28611.95亿元,完成预算的117.2%。其中,中央本级收入27749.16亿元,完成预算的117.6%,地方上解收入862.79亿元,完成预算的103.9%。中央财政收入超收4190.87亿元,其中,主要超收项目:国内增值税超收911.61亿元,国内消费税超收151.83亿元,企业所得税超收836.97亿元,个人所得税超收186.8亿元,交易印花税超收1750.15亿元,车辆购置税超收116.9亿元,关税超收182.57亿元。
2007年中央财政超收的主要原因:一是年初财政预算按照国民经济计划指标编制,执行中经济实际增长大大高于计划指标,财政收入增幅相应高于预算。二是在年初预算中没有预测和考虑,但执行中因国家出台政策增加收入,如出台出口退税政策调整,减少退税400多亿元,相应增加收入400多亿元;提高证券交易印花税税率,形成证券交易印花税超收1750.15亿元。三是税务、海关部门采取有效措施,依法加强税收征管,进一步提高收入征收率,也使财政收入增长比预算增长高一些。
(二)2007年中央财政超收收入的安排使用。根据1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》规定,中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出。按上述规定,2007年中央财政超收的收入,除依法增加了有关支出外,主要用于关系民生和建立机制,制度的大事。一是根据现行财政体制和制度规定增加安排支出1013亿元。其中:增加对地方一般性转移支付和税收返还666亿元,车辆购置税超收116.9亿元专项用于病险桥梁维修改造等公路建设,铁道运输企业国有资产变现收入196亿元专项用于铁路建设,增加科学技术支出29亿元。二是改善民生和加强薄弱环节增加安排支出1461亿元。其中:农林水事务支出161亿元,教育支出210亿元,社会保障和就业支出344亿元,医疗卫生支出313亿元,环境保护支出196亿元,廉租住房保障补助48亿元,公共安全、一般公共服务支出126亿元,文化支出11亿元。三是进一步增强财政经济运行的稳定性和可持续性安排支出1717亿元。包括:削减财政赤字450亿元,解决政策性粮食财务挂账历史欠账235亿元,增加中央预算稳定调节基金1032亿元。
(三)进一步完善超收收入管理制度。一是落实全国人大关于改进收入预算编制方法、进一步规范超收收入分配和使用的要求,从2007年起,中央财政收入预算由财政部在征求税务、海关等征管部门意见的基础上编制,不再与征管部门编制的征收计划直接挂钩。二是为合理、稳定预算编制和执行,规避可能出现短收的风险,中央财政在2006年通过中央财政超收收入安排500亿元、用于建立中央预算稳定调节基金的基础上,2007年又通过中央财政超收收入安排中央预算稳定调节基金1032亿元,用于弥补年初预算及预算执行中的收支缺口。同时,根据《财政部关于应发未发国债和预算稳定调节基金会计核算的通知》(财库[2007]117号)规定,明确了中央预算稳定调节基金具体会计核算办法。
三、政府收支分类改革
经国务院同意,财政部决定于2007年1月1日起正式实施《政府收支分类改革方案》,这是自新中国成立以来我国财政收支分类统计体系最为重大的一次调整,也是我国政府预算管理制度的又一次深刻创新。
(一)实行政府收支分类改革的必要性。党的十六大提出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标”。“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,共产党执政就是领导和支持人民当家作主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益”。要“改革和完善决策机制,推进决策科学化、民主化,完善重大决策的规则和程序”。从我国国情出发,建立起一个民主的、高效的预算管理制度体系,扩大公民民主参与预算过程,保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利,是推进社会主义政治文明和政治民主的必然要求。
政府收支分类是财政预算管理的一项重要的基础性工作,直接关系到财政预算管理的透明度,关系到财政预算管理决策的科学化、民主化、规范化,是公共财政体制建设的一个重要环节。但目前这个环节相对其他各项财政改革如部门预算、国库集中收付、政府采购等还比较滞后,而且随着社会主义市场经济体制的完善、公共财政体制的逐步确立,原科目体系的弊端也越来越明显,主要存在于以下几个方面:
一是与市场经济体制下的政府职能转变不相适应。目前我国社会主义市场经济体制已基本建立,政府职能也发生了很大转变,市场在资源配置中的基础性作用日益发挥,政府公共管理和公共服务的职能日益加强,财政收支结构也发生了很大变化。但作为反映政府职能活动需要的预算收支科目,如基本建设支出、企业挖潜改造支出、科技三项费用、流动资金等仍然是按照过去政府代替市场配置资源的思路设计的。这既不能体现目前政府职能转变和公共财政的实际,也带来了一些不必要的误解,影响各方面对我国市场经济体制的认识。
二是不能清晰反映政府职能活动。在市场经济条件下,政府的重要职能,就是要弥补市场缺陷,满足社会公共需要,讲求公开、透明。政府预算必须反映公共需求,强化公共监督。但我国原预算支出科目主要是按“经费”性质进行分类的,把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来,很多政府的重点工作支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目中,形不成一个完整的概念,不透明,不清晰,往往造成“外行看不懂,内行说不清”。
三是财政管理的科学化和财政管理信息化受到制约。按照国际通行做法,政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府的职能活动,如搞教育、办小学;经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算,如办小学的钱究竟是发了工资,还是买了设备、盖了校舍。现有的支出目级科目就属于支出经济分类性质,但它涵盖的范围偏窄,财政预算中大多数资本性项目支出,以及用于转移支付和债务等方面的支出都没有经济分类科目反映。另外,原有目级科目也不够明细、规范和完整。这些对细化预算编制,加强预算单位财务会计核算,以及提高财政信息化水平都带来一些负面影响。
四是财政预算管理和监督职能弱化。原有《政府预算收支科目》只反映财政预算内收支,不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等,给财政预算全面反映政府各项收支活动,加强收支管理带来较大困难,尤其是不利于综合预算体系的建立,不符合党的十六届三中全会提出的实行全口径预算管理的方向,也不利于从制度、源头上预防腐败。
五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应,既不利于财政经济分析与决策,也不利于国际比较与交流。我国国民经济核算体系以及金融统计指标体系均按国际通行标准作了调整,而政府预算收支科目体系一直未作相应改革,财政部门和国家统计部门每年要作大量的口径调整和数据转换工作。尽管如此,还是难以保证数据的准确性以及与其他国家之间的可比性。
(二)改革方案的设计过程。政府收支分类改革问题引起社会有关方面的普遍关注。为解决原预算科目存在的主要问题,全国人大代表、政协委员多次提出意见、建议,希望设置更为科学规范的政府收支分类科目,确保政府预算完整、准确、公开、透明。1999年8月份,国务院副总理李岚清在全国财政工作会议上指出:“要着手进行政府收支分类改革,为细化预算编制、推行集中收付和政府采购制度创造有利条件。”
1999年底,财政部预算司成立研究小组,着手制定政府收支分类改革方案。全国人大预算工作委员会听取有关情况汇报后表示:“政府收支分类改革是一项非常重要的工作,它不仅对预算编制、预算执行具有十分重要的意义,也将对今后各级政府职能的调整、建立公共财政制度起到十分重要的推动作用。”
在中央部门、地方财政部门、世界银行、国际货币基金组织等各有关方面的积极支持配合下,结合国际通行做法和我国实际管理需要,2000年7月,研究小组提出了改革方案的基本思路。
2001年3月21日,改革方案向财政部党组汇报。部党组对改革的原则、目标和思路给予充分肯定,同时,对政府收支分类改革提出了“坚定目标、积极稳妥、充分试点、分步实施”的总体要求。
2001年6月,在制订《2002年政府预算收支科目》时,根据部门预算改革的需要,先按支出经济分类的基本原则对支出目级科目作了适当调整。
2002年9月13日,财政部重新成立跨司局“政府收支分类改革小组”,着手拟定政府收支分类全面改革方案。
2002年底至2003年,改革方案稿以各种形式反复征求了中央各部门、地方财政部门及有关专家的意见。2003年1月21-24日,专门召开了部分地区和中央部门座谈会。
2004年9月,人大预算工委给财政部发函,要求专门听取预算科目体系改革情况汇报,并提出希望2006年能使用新的科目编制预算。
2004年10月27-28日,在天津召开6省市座谈会,重点研究支出功能分类科目的进一步细化问题。
2004年12月14日,财政部部长办公会议原则通过政府收支分类改革方案,并决定选择部分地区和中央部门进行模拟试点。
2005年1-8月,在交通部、科技部、中纪委、国家中医药管理局、水利部、环保总局6个中央部门和河北、天津、湖北、湖南、海南5个省市进行政府收支分类改革模拟试点。
2005年10月25日,财政部党组听取模拟试点情况汇报,各方面对试点情况表示满意。
2005年11月2日、9日,改革小组分别向全国人大预算工作委员会和财经委作了专门汇报。
2005年12月27日,国务院领导批准同意于2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革。
2006年2月10日,财政部印发《政府收支分类改革方案》(财预[2006]13号)和《2007年政府收支分类科目》。
2006年2月16-17日,财政部在北京组织中央各部门进行政府收支分类改革培训动员。2月23-25日,在苏州组织省级财政部门培训动员。
2006年上半年,顺利完成政府收支分类改革业务培训工作,并成功将用原科目作的2006年政府预算转换成新科目预算。
2006年下半年,正式启用新的政府收支分类科目编制2007年政府预算。
从2007年1月1日起,启用新的收支科目组织预算收支执行,标志着新的政府收支分类体系进入全面运行阶段。
(三)政府收支分类改革的主要内容。收支分类改革包括两个方面的内容:一是扩大收支分类范围。原来的预算科目分类范围只包括纳入预算管理的政府收支,不包括预算外收支、社会保险基金收支。改革后,政府收支分类范围包括政府预算收支、预算外收支和社会保险基金收支。分类范围较以前完整、全面。二是调整分类办法,建立新的收支分类体系。即将政府预算收支、预算外收支、社会保险基金收支并在一起,按新的标准分类,设置收入分类、支出功能分类和支出经济分类。其中:收入分类主要反映政府收入来源的性质,说明政府的钱从哪里来;支出功能分类主要反映政府的各项职能活动,说明政府究竟做了什么,是办了教育,还是搞了国防;支出经济分类主要反映政府支出的具体用途,说明政府的钱究竟是怎样花出去的,是付了人员工资,还是购置了办公设备。
(四)2007年政府收支分类改革工作。2007年是全面实施政府收支分类改革的第一年,也是实施政府收支分类改革承前启后的关键一年。在上年顺利进行新旧科目数据转换并成功启用新科目编制2007年预算的基础上,2007年政府收支分类改革主要做了四项工作:
一是进一步修订完善政府收支分类科目。2007年,财政部根据预算管理的新要求和各有关方面对新科目的修改建议,先后对车船税、国有土地出让金、大中型水库库区基金以及国有资本经营预算收支科目等作了较大修订。此外,为便于各地区、各部门理解、运用支出经济分类科目,在2008年科目中对经济分类中一些重点问题和款级科目之间的边界问题进行了明确。
二是密切跟踪指导各地区、各部门开展政府收支分类改革。关注并采集中国人民银行国库局的《国库情况反映》中涉及政府收支分类改革的情况;要求各有关部门和地区对科目运转问题及时传真或电话反映;注意采集各相关媒体报道的涉及政府收支分类改革的文章;通过专门调研或其他出差机会,向各有关部门或地区了解政府收支分类改革开展情况。通过采取上述行之有效的方法,使财政部及时了解了实行政府收支分类过程中各部门、各地区的科目运转情况,对反映出的问题,认真分析原因:由于科目自身设置缺陷造成的,及时联合国家税务总局和中国人民银行制发修订科目通知解决;由于有关部门、地区操作不力的,及时电话联系,督促解决。
三是开展用支出经济分类编制项目支出预算试点。用支出经济分类编制项目支出预算,是深化部门预算改革的需要,也是进一步加强预算管理、提高资金使用效益的有效途径。财政部专门召开了使用经济分类编制项目支出预算中央部门座谈会,同时也征求了一些地方的意见。由于时间短、工作量大,加之缺乏统一的支出标准,2007年部门项目预算按经济分类编制存在一定困难。为积极稳妥地推进这项工作,2007年先选了14个中央部门进行试点,待条件成熟后再逐步推开。
四是信息软件实现了较有效的衔接和整合。目前,各地财政部门由于缺乏统一规范的基础数据库平台,在信息软件的使用方面有很大差别。各软件系统相对独立,数据不能共享,致使预算管理各个环节相互脱节,难以实现真正意义上的全过程控制。财政部“金财工程”建设对此进行了通盘考虑,从全面整理财政业务需求出发,在反复研究修改的基础上,制定并发布了《财政业务基础数据标准》,共收录财政业务术语31个、数据元138项和代码表58个。此数据标准的推出,将会对我国财政管理的信息化、规范化和高效化起到十分重要的推动作用。
四、完善财政转移支付制度
(一)调整财政转移支付制度。一是继续优化转移支付结构,提高一般性转移支付比重。2007年中央对地方一般性转移支付规模达到2504亿元,比上年增长64%,占中央对地方转移支付总额的17.9%。二是财力性转移支付主要面向财力薄弱的中西部地区,进一步加大均衡地区间财力差距力度,2007年中西部地区财力性转移支付占财力性转移支付的90.8%。三是专项转移支付重点用于改善民生,主要用于增加“三农”、教育、医疗和社会保障等关系民生领域的投入。2007年中央对地方专项转移支付中,教育、医疗和社会保障、农林水四项所占比重达到57.1%。
(二)新设立资源枯竭城市财力性转移支付。为增强资源枯竭城市基本公共服务保障能力,帮助其逐步化解累积的公共服务和社会管理等方面的历史欠账,按照《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(国发[2007]38号)的精神,中央财政设立针对资源枯竭城市的财力性转移支付,补助时间确定为四年。经国务院批准,确定首批资源枯竭城市为12个,包括:阜新、盘锦、辽源、白山、伊春、大兴安岭、萍乡、焦作、白银、石嘴山、大冶(县级市)和个旧(县级市),补助期限为2007-2010年。在补助方式上,为避免造成对市场配置资源的干扰以及出现苦乐不均现象,经请示国务院批准,中央补助资金除总额按照资源枯竭城市上划中央增值税一定比例确定外,对各城市的补助额完全根据人口、资源类型、所在省财力状况、本市财力水平和支出成本差异系数等客观因素确定,不与收入来源地挂钩。2007年,中央财政共安排资源枯竭城市财力性转移支付20亿元。
(三)推动转移支付立法工作。受国务院委托,2007年6月,财政部在第十届全国人大常委会第二十八次会议上作了《关于规范转移支付情况的报告》。为落实报告提出的“研究建立财政转移支付的法律法规体系”的要求,2007年7月财政部启动《财政转移支付暂行条例》(以下简称《条例》)的起草工作,并于9月27-28日在南京召开座谈会,就条例的框架、基本内容等问题征求了广东、河北、天津等14个省市财政厅(局)的意见,之后在江苏、江西、湖北、湖南、四川等财政部门的大力支持下,完成了《条例》征求意见稿的起草工作。征求意见稿包括总则、财力性转移支付、专项转移支付、监督检查和法律责任、附则,共五章、四十四条。12月13-14日,财政部再次在北京召开座谈会,就《条例》征求意见稿征求了全国人大财经委、法工委、预算工委,国办秘书二局、国务院法制局及发改委、教育部、农业部等12个中央部门和北京、山西、上海、河南等14个省市财政部门的意见。2007年年底财政部完成了《条例》征求意见稿的定稿工作,并将于2008年正式征求中央各部门、地方财政部门等方面的意见后,按立法程序上报国务院。
(财政部预算司供稿,潘波、郭建平、王法忠、卞春艳、赵云飞执笔)
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