央地协同视角下深化零基预算改革的路径探讨

广西壮族自治区财政厅｜季晓玮

摘要：本文基于央地协同治理视角，系统剖析零基预算改革面临的现实困境与突破路径，深入探讨中央与地方双轨协同推进的实施策略，通过构建“制度协同—机制创新—执行联动—技术赋能—激励相容”的框架，实现顶层设计与基层创新的良性互动，为破解改革难题提供系统性解决方案。

关键词：央地协同；零基预算改革；财政　中图分类号：F812

当前我国财政运行面临收支矛盾加剧、支出固化等问题，亟需通过零基预算改革重构预算分配逻辑。2021年以来，中央和地方陆续开展零基预算改革试点，2025年政府工作报告明确提出“全面深化预算管理制度改革，推进零基预算提质扩面”的战略部署，为改革指明了前进方向。在此背景下，从央地协同视角深化零基预算改革研究具有重要的理论和实践意义。通过构建双向互动机制，既确保改革方向统一性，又激发地方创新活力，为建立现代财政制度提供系统性解决方案。

深化零基预算改革面临的主要瓶颈

（一）制度壁垒的深层制约。我国《预算法》尚未确立零基预算的法律地位，其条款总体上还是延续了传统“基数法”预算编制逻辑，与零基预算改革存在隐性冲突。《教育法》、《科技进步法》等专门法律设定的支出刚性增长要求，与零基预算理念存在冲突。以教育“两个只增不减”法定支出要求为例，在实践中不同地区、不同年度对教育投入的需求不尽相同，不能一概而论，比如部分地方个别年度存在大型教育项目建设等一次性投入因素，一般公共预算支出基数将升高，直接影响下一年度考核结果，这种制度性矛盾严重制约了改革空间。

（二）部门协同的机制缺位。部门协同障碍比较突出表现在项目支出标准和预算评审工作中。项目支出标准是零基预算编制及审核的重要参考。但由于项目支出涉及部门广，种类和数量繁多，很多项目专业性强且缺少可借鉴的范例，而有的业务部门又缺乏研究制定支出标准的主动性和积极性。当前项目支出标准数量较少、覆盖面也窄，财政部门对很多具体项目预算安排的审核缺乏依据，审核结果既容易出现偏差，也难以获得部门的认可，影响零基预算审核的科学性和权威性。预算评审工作作为零基预算的决策基础，也存在行业信息共享难度大、数据开放度低、行业部门备案数据与财政认定值的偏差大、海关税务等垂直管理系统数据未纳入地方评审体系等问题。财政部门由于缺乏完整的信息支撑，评审工作难以做到科学精准。

（三）基层实施的三重困境。在实践调研发现，零基预算改革在基层实施过程中面临着“负荷—能力—激励”三重阻力。首先是行政负荷激增的问题。基层财政部门普遍反映，实施零基预算后项目申报审核工作量激增，人少事多矛盾进一步凸显。其次是专业能力断层的问题。调查数据显示，基层财政干部中系统掌握零基预算方法的干部不多，智能工具操作考核通过率不足。第三是激励导向扭曲的问题。零基预算要求部门投入额外行政资源进行项目论证，但节约资金往往被财政收回。这种“改得越深入，资金砍得越厉害”的逆向激励现象，导致财政部门“一头热”、部门“应付了事”的尴尬局面，甚至有些部门为了规避核减资金，将项目拆分或虚报项目金额，严重影响改革效果。

央地协同推进零基预算的路径建议

上述问题严重制约了零基预算改革实效，亟待通过系统性方案予以破解，构建央地协同推进机制是突破改革困境的关键。中央层面需完善顶层设计，破除制度障碍；地方层面应强化实践创新，形成特色经验。通过“制度协同—机制创新—执行联动—技术赋能—激励相容”的框架，实现改革举措的精准落地，最终构建起科学规范、运行高效的现代预算管理制度。

（一）制度协同：构建弹性化框架。建议采取中央与地方双轨推进的制度设计思路：中央层面稳妥推进《预算法》、《教育法》、《科技进步法》等法律的修订工作，破除零基预算改革制度性障碍。制定《零基预算实施通则》，明确全国统一的制度框架和核心规范；地方层面制定实施细则，结合本地实际进行创新探索。具体而言，对于涉及国家重大战略、跨区域项目以及需要全国统一标准的支出事项，如国防外交、重大基础设施建设等，应由中央直接管理；而对于具有地方特色的民生项目、区域发展项目等，则赋予地方政府更大的自主权。这种双轨制设计既能确保改革方向的统一性，又能兼顾地方特殊性。

（二）机制创新：构建央地联动新格局。为确保中央与地方双轨推进的有效衔接，需要建立两个关键机制：一是标准动态调整机制，中央每季度发布标准更新指引，地方每月上报标准执行情况，实现标准参数的良性互动；二是争议协调机制，建议在国务院层面设立“零基预算改革协调小组”，统筹推进相关工作。对于中央标准与地方实际存在较大偏差的情况，由中央部门、地方代表和专家组成的协调委员会，通过协商达成一致。

（三）执行联动：实施差异化策略。中央推行分类指导，将项目划分为三类管理；地方推进标准化、差异化、便利化的“三化”实践。在改革范围上，中央部门应率先垂范，重点推进制度型零基预算改革，包括：建立立法支出评估机制，对所有新增法定支出进行财政可持续性测试；完善跨部门项目评审标准，特别是涉及多部门协同的重大项目；制定全国统一的成本核算规范等。地方政府则应侧重推进绩效型零基预算改革，重点包括：开展特色项目评审，建立符合本地实际的项目优先排序机制；完善基层预算绩效管理，特别是民生项目的精准化预算安排；探索支出标准动态调整机制等。同时建立中央对地方的改革督导机制，定期评估各地改革进展，及时推广成功经验。通过这种上下联动、各有侧重的推进方式，确保零基预算改革在全国范围内取得实质性成效。

（四）技术赋能：打造智能化平台。中央主导建设“国家财政大脑”，集成智能分析引擎、成本预测系统和区块链存证平台三大功能模块。地方重点开发移动申报助手、智能核验工具等四类应用终端。中央层面重点建设国家财政大数据中心，开发全国统一的预算管理基础平台，制定数据标准和接口规范。这个平台要具备三大核心功能：一是中央标准传导功能，确保全国统一的标准参数能够及时下达到地方；二是地方数据汇聚功能，实现各地执行情况的实时监测；三是智能分析功能，为中央决策提供数据支撑。地方层面则可在中央平台基础上，开发适合本地需求的特色应用模块。这种“中央搭台、地方唱戏”的技术推进模式，既能避免重复建设，又能激发地方创新活力，技术赋能也能有效减轻基层财政工作负担。

（五）激励相容：破解改革动力困境。针对财政部门“一头热”的改革困境，建议建立中央引导性激励和地方差异化激励的双轨激励机制，推动部门从“要我改”到“我要改”的转变。建议中央建立“三维考核体系”：将改革成效纳入地方政府绩效考核，设置“支出结构优化率”等核心指标，实行“季度监测、年度考核”。对考核先进地区给予3%的一般性转移支付奖励。地方创新“三类激励措施”：一是建立“改革红利”分享机制，对部门通过零基评审节约的资金，允许按不超过30%的比例留用，用于绩效奖励和业务创新，提升部门参与度。二是实施“阶梯式”奖励政策，对连续三年绩效提升的部门，次年预算安排给予5%—8%的增长弹性空间，且部门改革成效可以转化为信用积分，用于兑换评审简化、额度预留等政策优惠。三是“创新容错清单”，具体明确免责情形，对清单内合规探索造成的偏差不予追责。

责任编辑　廖朝明

财政动态

湖北监利：财金联动支持发展“屋顶”经济

湖北省监利市财政局｜郑望春　吴琼

在“双碳”目标引领下，湖北省监利市财政局（国资局）联合市城发集团投资6.25亿元，系统整合全市公有屋顶资源，大力发展分布式光伏发电产业，并成功获得中国农业发展银行4.9亿元绿色信贷支持。通过推动全市“沉睡”的屋顶变身“绿色聚宝盆”，监利市探索出了一条生态保护与绿色发展相融合的新路径。

试点先行，破局开路“迈步子”。监利市“屋顶”资源丰富，但由于点位分散、基础条件不一等因素限制，短期内难以同步实施形成批量效应。为此，监利市因地制宜，制定“分批实施、梯次并网”策略，优先选取结构稳固、光照条件良好的乡镇村委办公楼作为首批试点对象，探索出了操作性强、见效快的建设经验，为后期全面覆盖打好样板。

容缺办理，并网审批“通快车”。针对已完工并具备并网条件的项目点位，积极推行“容缺办理”机制，市财政主动与发改、电力等部门沟通，对项目备案、验收、并网等关键环节开展并联审批，将审批时间从20个工作日压缩至最快7个工作日，审批效率提升65%以上，为项目投产按下“快进键”。

预警调度，项目进度“加防线”。为保障工序衔接顺畅、工期安排科学，监利市实行“责任到岗、任务到人、时限到天”的管理体系，积极推动建立材料供应预警与动态调度机制，通过实时监控库存与进场计划，主动调配资源，从源头杜绝“停工待料”风险，确保项目建设连续稳定推进，实现工程进度与质量双达标。

目前，监利市已整合全市240处公有建筑屋顶资源，总利用面积达74.2万平方米，总装机容量约153.33MWp。项目全容量建成后，预计首年发电量约1.68亿度，年售电收入可达7000万元。公有屋顶光伏发电模式的成功实践，为“屋顶经济”提供了可复制、可推广的经验。

责任编辑　廖朝明