积极应对人口老龄化国家战略的财税政策研究

财政部河南监管局｜李春阳　李建宇　于翠霞　黄智明　苏平

习近平总书记在党的二十大报告中强调：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”为贯彻落实党中央决策部署，我们以H省为例，采用比较分析等方法，对我国积极应对人口老龄化状况进行研究，提出若干财税政策建议。

实施积极应对人口老龄化国家战略财税政策面临的难题

（一）劳动年龄人口供给下降，财税增收受到影响。从H省情况看，2020年劳动年龄人口5699.6万人、占H省常住人口的58.78%，较2010年减少405万人、下降7.49个百分点，劳动力供给紧张趋势明显，一些企业因“招工难”等问题难以保持稳定经营，省内部分市县税收未达预期、财政收入出现较大短收。

（二）社保基金收支矛盾显现，财政兜底压力增大。2020年H省老年抚养比为21.28%，较2010年提高9.45个百分点，给社保基金收支带来较大压力。社会保险基金2010年收入609.40亿元、支出484.90亿元，当年结余124.50亿元；2020年收入3275.54亿元、支出3394.16亿元，当年收支缺口118.62亿元，收入增速低于支出增速。

（三）银发经济处于起步阶段，财政引导投入较大。近年来，老年群体基于健康长寿产生的日常消费、休闲度假等方面需求不断增加，但当前我国银发经济正处于起步阶段，银发市场的大量潜在需求尚未转化为现实有效的市场需求，社会资本投资回报低，制约了社会资本投资的积极性，养老产业仍以政府投入为主。

（四）传统家庭养老功能弱化，养老服务供给不足。2020年H省家庭户数中，家庭规模小型化、家庭结构简单化趋势明显，一人户占21.98%，两人户占26.73%，三人户占20.46%，四人户占16.08%，五人及以上户占14.75%；一代户占42.99%，两代户占39.95%，三代户占16.42%，四代及以上户占0.64%，建立在传统大家庭基础上的照护体系受到了挑战。截至2021年底，H省失能半失能老年人约有300万人，但医养结合机构共有368家，仅设置床位5.7万张，难以满足失能半失能老人照护需求，家庭照护压力较大。

（五）城乡倒置现象依然突出，乡村老龄问题凸显。2020年全国乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%和17.72%，比城镇分别高出7.99个和6.61个百分点。2020年H省有1610.09万人流出到省外，仅有127.37万人流入到省内，净流出人口达1482.72万人。2020年H省乡村老人独居达153.2万户，是市、镇的3.48倍和2.88倍。受照护条件限制等因素影响，乡村老年人享有的基本养老服务，与城镇相比，尚有较大差距。

（六）长期带病生存群体增多，慢性病管理亟待加强。从H省情况看，2020年60岁及以上人口中，超过50%的老年人患有慢性病，其中2/3左右的老年人患有两种及以上慢性病，心脑血管疾病、糖尿病等慢性病发病率较高。

政策建议

财政是国家治理的基础和重要支柱，实施积极应对人口老龄化国家战略离不开财税政策的引导、支持和保障。建议抓住“十四五”老年人口增长曲线相对平缓、经济社会不断发展的战略机遇期，把坚持问题导向和坚持系统观念有机结合起来，进一步明确财税政策支持重点、提高财税政策精准度，统筹推进积极应对人口老龄化各项工作开展。

（一）转换经济发展动能，以加快产业结构转型升级加强财源税源建设工作。加快建设适应人口结构变化的现代化产业体系，以推动高质量发展培植壮大财源税源，为实施积极应对人口老龄化国家战略提供充足的财力支撑。一是推进劳动密集型产业向技术密集型产业转变。通过促进教育和职业培训发展等方式，推进制造业高端化、智能化、绿色化发展，逐步减少对劳动力数量的依赖，将经济增长主要依靠物资和劳动力投入转向主要依靠技术创新和科技进步。二是培育壮大战略性新兴产业和未来产业。聚力打造智能装备等优势战略性新兴产业链，超前布局量子信息等未来产业集群，不断增强产业创新发展能力。三是推动产业数字化转型升级。培育数字经济龙头骨干企业，做优做强新一代信息技术等数字化核心产业集群，拓展“数字+”应用领域，推动数字化新兴产业能级提升。

（二）完善生育支持政策，以促进人口长期均衡发展增强社保制度可持续性。推动实现适度生育水平，以促进人口长期均衡发展扩大未来劳动人口规模，通过增加保费缴纳人数推动社会保障基金收支平衡，不断增强社会保障制度的可持续性。一是建设生育友好型社会。加强与三孩生育政策相关的人口老龄化国情教育，支持新闻媒体宣传普及适龄生育观念，构筑良性生育环境，着力破解“不想生”难题。二是减轻生育养育教育负担。从全生命周期视角，加大对婚恋、生育、养育、教育等重点环节的财税政策支持力度，着力破解“不敢生”难题。三是提高优生优育服务水平。促进生殖健康服务融入妇女健康管理全过程，规范人类辅助生殖技术应用，着力破解“不能生”难题。

（三）发展壮大银发经济，以深化供给侧结构性改革引导社会资本积极参与。深化银发经济供给侧结构性改革，引导社会资本积极参与银发经济发展，推动银发经济尽早实现良性循环。一是厘清政府与市场边界。完善法规政策制度，将由政府向老年人群提供公共产品服务的养老事业，与由市场向老年人群提供商品服务的养老产业予以合理界定。二是处理好政府与市场的关系。从满足老年人群多层次养老需求出发，加大统筹力度，协同发展养老事业和养老产业，加快形成相互衔接、相互促进的良好局面。三是发挥好政府引导作用。结合扩大内需战略，挖掘养老产业市场潜力，优化营商环境，推进减税降费，加大投融资支持力度，鼓励和引导社会资本参与银发经济。

（四）增加养老服务供给，以居家社区机构养老协调发展缓解家庭照护压力。加快建设“以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充”的养老模式，增加养老服务供给，在让老年人安度晚年的同时，进一步减轻相关家庭照护压力。一是巩固家庭养老基础地位。推进家庭照护者培训，支持和鼓励成年子女与老年父母共同生活或就近居住，并通过税收减免等方式逐步减轻家庭照护老年人的经济负担，支持家庭承担养老功能。二是创新社区养老模式。整合社区资源发展普惠性养老服务，并通过邻里互助、亲友互助、志愿服务等方式发展社区互助式养老，让社区养老成为家庭养老的有益补充。三是建立统一的长期护理保险制度。在总结试点经验的基础上，及早出台全国统一的长期护理保险制度，为群众提供标准化的基本护理保障。

（五）加强农村社会管理，以实施乡村振兴战略推动乡村老龄问题妥善解决。全面实施乡村振兴战略，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足，积极推动乡村老龄问题妥善解决。一是加快发展乡村特色产业。通过城乡融合发展，着力消除乡村产业用地难、贷款难等政策堵点，支持各地立足当地特色资源发展休闲康养等产业，方便群众就近就业，并通过完善企业和农户的利益联结长效机制，让群众更多分享产业增值收益。二是推动城乡公共服务均等化。加快优质公共服务向农村延伸，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。三是织密兜牢困难群众基本生活的社会安全网。健全农村老年社会福利和社会救助制度，关心关爱农村孤寡老人，帮扶农村困难人群安度晚年。

（六）加强老年健康管理，以推进健康中国建设为载体提高慢性病防控水平。推进健康中国建设，加快从“以治病为中心”转向“以人民健康为中心”，推动慢性病医防相互融合，着力打造可持续的老年健康管理新模式。一是提升公共卫生服务水平。从“少生病”出发，依托国家基本公共卫生服务项目，以高血压和Ⅱ型糖尿病为切入点，做实做细家庭医生签约服务等工作，不断加大对65岁及以上老年人等重点人群的健康服务力度。二是提升医疗服务质效。从“看得好病”出发，通过发展区域医疗中心、医共体、医联体及“互联网+医疗健康”等方式，推动优质医疗资源下沉，逐步形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动分级诊疗格局，推动慢病管理服务紧密衔接、有效联动。三是推动医保支付方式改革。从“看得起病”出发，继续推进以按病种付费为主的多元复合式医保支付方式改革。

责任编辑　廖朝明