企业养老保险的风雨历程

黑龙江省财政厅

黑龙江省城镇企业职工基本养老保险制度从构建至今，走过了30多年的历程，作为全省社会保障体系的重要组成部分，已经成为近600万离退休人员安享晚年生活的幸福之基，成为维护全省社会和谐稳定的祥和之基。企业养老保险制度在黑龙江大地上从无到有、不断发展壮大、日趋规范完善，已经初步铺就了一条较为坚实的道路，这既有包括财政部门在内的全省上下共同持之以恒的艰辛努力，更深深得益于财政部的帮助指导，得益于中央层面养老保险制度的改革完善，得益于养老保险全国统筹的有力支撑。

幸福之基——心安理得的退休“领社保”

从1986年开始，黑龙江开始建立国营企业劳动合同制工人养老保险制度，同时在部分市县进行了全民所有制企业固定职工退休费社会统筹试点工作，并在1987年底前推广到了全省全部84个市县，养老保险制度实现从无到有的起步。1992年初开始推行职工个人缴费试点，1996年按照国家有关要求开始建立职工个人账户，推进“统账结合”，制度开始走上规范轨道。

2000年是一个重要时间节点。在这之前养老金由企业负责发放，基金收支都由社保经办机构一家管理。多数市县对企业采取了差额缴拨的办法，每个企业单独算账、按差额处理，缴费额大的按差额缴交到经办机构，发放额大的按差额拨付给企业。但在实际中很多困难企业无法保障养老金发放，或者少发不发，或者拨多少发多少、摊薄发放，甚至还有企业将经办机构拨款挪作他用，尤其是困难企业多的市县，大面积出现了拖欠养老金问题。1998年全省各级财政部门按财政部要求建立财政专户，2000年开始实行养老保险费税务征收，真正落实收支两条线管理后，养老金开始改为由社保经办机构社会化发放，离退休人员实现“企业人”到“社会人”的身份转变，养老待遇才得到了稳定有效保障，此后全省统筹内养老金再没有发生过新的拖欠现象。

2004年、2005年两年，国家在吉林和黑龙江省开展完善城镇职工社会保障体系试点，黑龙江省从2005年5月1日起实行养老保险省级统筹，在全省统一政策、统一缴费比例和统筹项目、统一养老金计发办法、统一基金管理、统一业务规程和信息系统，全省企业养老保险制度得到了进一步的调整完善。

风雨骤至——绕不过去的养老“抚养比”

2011年，黑龙江省养老金一下子出现了当期收支缺口。当时全省尚有一定滚存结余基金能够维持养老金发放，但按照收支趋势预测，结余基金不久就会全部耗尽，即将出现硬性缺口。面对骤然而至的养老金困境，省委省政府主要领导敏锐反应、果断决策，把养老金保发放作为防风险、保稳定的重中之重，将养老保险增收节支工作摆上重要位置，提前预判、及早行动，举全省之力共克时艰，制定出台了一系列政策文件，在全省开始实行地税部门“据实征收”，严格支出管理，并且建立了省与市县养老金缺口“三七开”分担机制，强化地方政府保发放主体责任，挖潜征缴保平衡，努力提高养老金支撑能力。各级财政也都冲锋在前，积极发挥职能作用，主动协调配合主管部门全力增收节支、加大年度基金收支预算执行力度、积极向上反映汇报，多方筹措调度保发放资金。

黑龙江省财政厅供图

虽然如此，但全省养老金在2012年短暂平衡后又再度开始收不抵支，并且缺口逐年加大，到2016年全省累计结余全部耗尽。导致养老金缺口的主要因素是养老“抚养比”过低，在职人员缴费远远不足以供养现有离退休人员。在东北三省老工业基地建设期间，聚集了大批产业工人，仅1950年至1979年的30年间，黑龙江省净迁入人口就高达760余万人，随着大多人陆续达到退休年龄，导致东北三省的抚养比都低于全国平均水平，其中黑龙江省为全国最低。2016年，黑龙江省养老抚养比下降到了1.3：1，远低于全国2.8：1的平均水平。据当时测算，如果黑龙江省抚养比达到全国平均水平，就能够实现收支平衡并有一定结余。

显而易见，即使挖掘所有潜力也抵不过抚养比过低造成的结构性缺口，仅仅依靠一省自身力量，短时期内根本无法扭转养老金收不抵支的局面，缺口只会越来越大。与此同时，由于全省各级财力均比较薄弱，养老金收支缺口压力开始快速向财政端传导，绕不过去的“抚养比”已经将黑龙江省推到形势严峻的困难局面。

守望相助——设计精妙的中央“调剂金”

针对类似黑龙江省保发放面临严峻困难的省份，国家及时施以援手，给予高度关注并深入研究解决办法，稳步有序实施了强化基金管理、建立调剂金制度、加快全国统筹步伐等养老保险制度改革措施，从制度上帮助避免陷入发不出养老金的境地。这其中既有国家层面的顶层设计，背后更有兄弟省份尤其是沿海发达省份的守望相助。

在各项改革措施中，设计最为精妙的是中央调剂金制度。2018年，为均衡地区间养老保险基金负担，提高整体抗风险能力，实现基本养老保险制度可持续发展，国务院决定建立并正式实施养老保险基金中央调剂金制度，实行部分养老保险基金中央统一调剂使用，帮助各省确保基本养老金按时足额发放。一是简单明了。调剂金上解额和拨付额的计算，只用了3个指标，即在职应参保人数、职工平均工资和离退休人数，不仅结构简洁清晰，而且各地取数口径、数据来源一致，不存在争议空间。二是目标明确。抓住了抚养比和工资水平这两个问题核心，只对客观因素导致的余缺差异进行适当调剂，不考虑各地养老保险制度的政策、管理等人为因素，也不考虑各地财力差异等制度外因素。三是公平合理。不是简单对基金滚存结余抽肥补瘦，不触及各地“家底”，不吃大户；上解额按“应收”而不是按“实收”计算，各地不会因为多征收而多上解，不鞭打快牛；不为各地扩面征缴不力、管理漏洞等主观因素导致的短收增支买单，不养懒汉。

中央调剂金制度无论从立意、逻辑、方法还是结果导向上，都体现出其设计的精妙之处，从制度博弈的角度考虑更可称得上是一项“良法”，在有效帮助类似黑龙江省已经“穿底”或即将“穿底”省份缓解养老金缺口压力的同时，又有效规避了人为操控，不会产生鼓励压低收入、放松管理，以及等靠依赖的负向影响，能够从制度上促进各地增收节支，有利于促进整体养老保险制度长远健康发展。

未敢懈怠——眼睛向内的挖潜“狠功夫”

在财政部的科学指导和强力支持下，近几年来黑龙江省养老金收支暂时渡过了最为困难的阶段。与此同时，为了确保养老金按时足额发放，全省各级财政每年仍需承担缺口，分担资金达百亿元左右，且呈逐渐扩大趋势，在全省财政“紧平衡”的态势下压力十分巨大。一直以来，全省各级财政部门自觉增强政治意识、大局意识，牢固树立底线思维，坚持眼睛向内、自我挖潜，按照省委省政府部署，与有关部门密切协作，齐抓共管促征缴，从严从细强管理，尽责尽力保发放，黾勉同心致力维护全省养老保险制度行稳致远。

一是在聚力上狠下功夫，压实落实工作责任。省委省政府主要领导高位推进、持续加力，压实落实各方责任，细化实化应对措施并形成工作制度；各部门协调联动、协同发力，既互通情况、互相配合，又各有侧重、各司其职；各级政府及农垦、森工系统共同出力，打破“管吃管添”的大锅饭。二是在开源上狠下功夫，深入挖掘增收潜力。在扩面环节齐抓共管，多部门共同对下督导促进，引入第三方信息比对查漏，全力推进应保尽保；在征缴环节据实征收，全力推进税费“同征、同管、同查”，堵塞少缴、漏缴、欠缴漏洞；在预算环节刚性执行，适当提高各项编制要素审核标准，刚性执行缺口分担办法。三是在节流上狠下功夫，有效堵塞发放漏洞。严把政策落实关，确保各项政策执行与国家要求保持高度一致；严把信息比对关，建设财政社保监管平台，全面动态监控全省养老保险基金运行；严把生存认证关，支持经办机构迭代升级生存认证技术手段；严把退休审批关，上收审批权限，从严把握特殊工种、病退等提前退休审批管理。四是在筹资上狠下功夫，确保资金及时到位。建立落实缺口分担机制，压实市县政府责任，激发各地强化征缴管理、减小收支缺口的主观能动性；建立落实资金筹集机制，省政府发文要求各级财政多方统筹资金弥补养老金缺口；建立落实调剂调度机制，将市县滚存结余基金全部上解省级统一调剂使用，年度运行中多方筹措调度资金帮助困难市县保发放。五是在改革上狠下功夫，完善运行管理机制。全面实行省级统收统支，不断完善省级统筹办法，将“省部共管”的农垦系统纳入省级统收统支范围；建立养老金保发放应急保障机制，制定专项方案和应急预案，加强预警监测，成立应急工作专班，协同推进落实；优化资金归集方式，确保征缴收入、缺口分担资金、中央及省级财政补助资金，以及中央调剂金等保发放资金及时足额归集到位。

责任编辑　张小莉