建立地方政府专项债券可持续性评估框架的建议

湖南财政经济学院｜阳敏　湖南大学｜胡慧姣

当前地方政府专项债券作为落实积极的财政政策的重要工具，对扩投资、促增长、补短板、惠民生的支撑效应明显，在助推经济社会高质量发展方面发挥了积极作用。但随着地方政府专项债券存量规模的不断积累，专项债券存在的资金使用效率偏低、期限结构错配以及到期偿付压力升高等风险问题也日益凸显。如何建立一个高质量发展导向下的地方政府专项债券可持续性评估框架，既有效发挥专项债券融资积极作用实现“促发展”，又坚决防范化解专项债券风险确保“防风险”，成为了当前迫切需要研究的课题。

建立地方政府专项债券可持续性评估框架的必要性

随着地方政府专项债券规模不断扩大，还本付息逐渐进入高峰期，地方政府专项债券的风险积聚趋势也愈发显著。各地从统筹发展和安全的角度出发，在平衡好“促发展”和“防风险”的关系上作出了很多有益探索。一方面，大力推动新增地方政府专项债券发行管理改革，加快债券发行进度，提高资金使用效益。另一方面，很多地方出台负面清单、储备发行、项目库管理、绩效评价等系列办法，进一步规范政府举债融资行为，加快债券发行使用进度，加强全生命周期管理。虽然地方政府专项债券发行使用合理、管理量质齐升、风险整体可控，但仍存在一些不容忽视的问题，其中较为突出的是对地方政府专项债券可持续性缺少科学评估和定量分析，难以通过合理量化债务限额实现有效防控债务风险的同时，推进经济可持续增长。

基于此，开展贯穿地方政府专项债券“借、用、管、还”运作全过程的可持续性评估，从高质量发展导向下平衡“促发展”与“防风险”的目标出发，探寻地方政府专项债券可持续性优化治理路径。这不仅是放大地方政府专项债券融资功能效应的客观需要，也是持续防范化解地方政府专项债券风险的内在要求，更是推进政府债务治理体系与治理能力现代化建设的必然选择。这一框架将在以下方面发挥积极作用：一是开展地方政府专项债券举借的预算限额空间评估，为基于财政承受能力加强地方政府专项债券规模限额治理，提供科学参考依据。二是开展地方政府专项债券的经济增长效应评估，为扩大地方政府专项债券投资乘数效应，构造实证经验支撑。三是开展地方政府专项债券的项目运作绩效评估，为提升地方政府专项债券项目全生命周期效能，搭建分析操作平台。四是开展地方政府专项债券的偿债违约风险评估，为有效防范化解专项债券偿还风险，创造有效手段和工具。

地方政府专项债券可持续性评估框架的维度分析

（一）地方政府专项债券可持续性的总体现状分析。从融资能力出发，采用债券发行规模、债务负担率、债券限额分配与债券余额情况等指标；从偿债能力出发，采用债券期限结构、各年偿债比例分布、偿债率、到期还本保障倍数等指标，分别分析地方政府专项债券可持续性现状。

（二）地方政府专项债券可持续性多维评估框架设定。从地方政府专项债券运行“借、用、管、还”全过程出发，可从以下四个维度设计可持续性评估框架：

一是举借维度可持续性评估。以预算限额空间为评估主线，衡量地方政府专项债券举借过程中的举债规模是否处于预算调整有效的适度区间。随着政府负债水平上升，需要进行合理的预算调整。地方政府专项债券举借对地方政府预算调整成本的影响一方面体现在举借后地方政府负债水平随之提高，起到增加预算调整成本的“水平效应”；另一方面体现在举借专项债券会倒逼地方政府规范支出，提升地方政府对负债水平的管理强度，起到降低预算调整成本的“垂直效应”。依据上述机理，进一步通过政府性基金收支盈余率、地方政府专项债券负债率等检验举借专项债券对地方政府预算调整的实际影响，测度相应预算限额空间，将其作为各地区能够举借专项债券的适度举债规模区间。

二是使用维度可持续性评估。以经济增长效应为评估主线，侧重评估专项债券使用投向对地区经济增长的规模效应和结构效应、短期效应和长期效应，衡量专项债券资金使用能否扩大专项债券投资乘数效应、实现债务使用与经济增长的良性循环。从直接效应看，地方政府专项债券的使用主要集中于“两新一重”基础设施领域以及“短板、弱项”领域，通过提升经济集聚度直接拉动地区经济增长。从间接效应看，地方政府专项债券的使用能缓解市场主体融资困境，缓解资本要素扭曲错配，提升全要素生产率，进而间接拉动地区经济增长。

三是管理维度可持续性评估。以项目运作绩效为评估主线，侧重评估专项债券项目在全生命周期管理下的运作绩效，衡量优化债券管理机制、提升专项债券项目效能。从地方政府专项债券项目运作的全生命周期来看，包括规划期、发行期、建设期、运营期、清偿期五个阶段，不同阶段的绩效管理有其自身特点。按照专项债券涉及的交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新基建、新能源等11大行业领域，通过地方政府专项债券项目全生命周期运作绩效关键管理影响因素，构建地方政府专项债券项目运作绩效评价指标体系，基于项目运作绩效来评估管理维度地方政府专项债券的可持续性。

四是偿还维度可持续性评估。以偿债违约风险为评估主线，侧重评估地方政府专项债券预期偿债收入覆盖到期债务本息的违约概率和风险，衡量专项债券到期后地方政府能否有对应的偿债能力来避免出现债务违约。地方政府专项债券的偿还一方面通过政府性基金收入和项目自身收益，包括项目对应可处置资产；另一方面通过发行再融资专项债券的形式来实现债务展期。这两种偿还方式，将会导致地方政府专项债券到期本息和偿债来源的不同路径差异，进而对地方政府偿债能力产生显著不同影响。基于各地专项债券到期债务本息和可用于偿债收入数据，可以测算出“十四五”期间不同地方和层级债务违约距离和违约概率，并以此作为地方政府专项债券的违约风险评估依据。

推动“促发展”与“防风险”双重目标下地方政府专项债券可持续性优化治理

“促发展”与“防风险”并重，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控，是当前政府债务管理特别是地方政府专项债券管理的主基调。需要进一步基于地方政府专项债券多维可持续性评估，以高质量发展为导向，建立地方政府专项债券可持续性的多维优化治理机制，在平衡“促发展”与“防风险”的关系中提升地方政府专项债券的可持续性。

一是科学控制举债限额规模。以预算调整有效条件下的政府跨期预算平衡为约束，设定地方政府专项债券规模合理上限，建立举借地方政府专项债券规模控制和跨期动态平衡机制。在预算限额内，加强地方政府专项债券项目资金统筹，着力支持国家重大战略推进、重点项目建设。严格预算约束，加强财政可承受能力论证，推动举债融资规模与地方政府专项债额度分配挂钩、与地方政府财政能力相匹配。

二是加强专项债券使用与经济高质量增长的良性互动。以提高地方政府专项债券乘数拉动效应为目标，动态调整债券发行结构，优化债券资金使用方向，适当扩大专项债券用作资本金范围，建立使用地方政府专项债券资金的增长效应评估调整机制，充分发挥地方政府专项债券对社会投资的带动作用。

三是优化管理提高地方政府专项债券项目运作绩效。以切实提升地方政府专项债券项目运作绩效为目标，建立地方政府专项债券项目全生命周期运作绩效管理优化机制。加强项目常态化储备，储备一批、发行一批、建设一批，切实防止盲目扩大投资。加强国库现金管理和库款调度，有效降低政府融资综合成本，保障在建项目完成投资，尽快形成项目收益。加强绩效目标管理、运行监控、绩效评价、结果应用，推动提升债券资金配置效率和使用效益。

四是防范化解地方政府专项债券偿还违约风险。以防范地方政府专项债券偿债违约风险为目标，建立偿还地方政府专项债券的违约风险压力测试与预警机制。完善地方政府专项债券风险动态监测系统，定期评估整体风险状况，加强还本付息清单管理，跟踪项目融资收益平衡情况，建立提示预警机制，确保法定债券不出任何风险。综合考虑偿债高峰期、项目建设和运营期限、到期政府债券本息和融资成本等因素，优化债务期限结构，增加再融资债券规模，推动债券持续运行。

责任编辑　梁冬妮

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中国财政杂志社

2024年3月15日