支持中小企业专精特新发展的财政政策建议

上海国家会计学院副院长｜张各兴

党的二十大报告中明确提出“支持专精特新企业发展”。2022年9月8日，习近平总书记在致全国专精特新中小企业发展大会的贺信中指出，“中小企业联系千家万户，是推动创新、促进就业、改善民生的重要力量。希望专精特新中小企业聚焦主业，精耕细作，在提升产业链供应链稳定性、推动经济社会发展中发挥更加重要的作用。”随着国家层面的重视程度不断加强，以及一系列培育政策的出台，推动中小企业专精特新发展逐步上升为国家战略。财政部门高度重视支持中小企业专精特新发展工作，历年来出台了一系列政策支持专精特新企业发展，取得了积极的成效。

聚焦培育目的，提升培育支持政策针对性的同时优化支持方式

2011年9月，工信部发布《“十二五”中小企业成长规划》，将“专精特新”作为中小企业转型升级、转变发展方式的重要途径。此后，工信部、财政部等出台了一系列政策，支持中小企业向专精特新方向发展。在产业政策、财政政策等协同发力下，经过持续努力，我国逐步形成了完整的中小企业梯度培育体系，即创新型中小企业→“专精特新”中小企业→专精特新“小巨人”企业→单项冠军企业→领航企业。

2021年初，工信部、财政部发布《关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》，计划2021—2025年，累计安排100亿元以上奖补资金，引导地方完善扶持政策和公共服务体系，分三批（每批不超过三年）重点支持1000余家国家级专精特新“小巨人”企业（简称重点“小巨人”企业）高质量发展。从实施情况来看，根据调研，企业能充分感受到中央财政的支持力度，相关政策受到专精特新企业好评。与此同时，企业对该项政策的延续性也较为期待。根据当前阶段中央层面期待专精特新中小企业重点围绕强链补链，实现关键基础技术和产品的产业化应用，在“补短板”、“锻长板”、“填空白”方面发挥积极作用的要求，建议延续出台相关政策，并将未来的扶持政策进一步聚焦上述重点领域，提升政策的针对性，增强企业预期。同时优化政策作用方式，将针对企业的支持政策优化为针对区域的中央财政支持政策，从而更好地把握政府与市场关系。

地方财政主要采取事后认定奖励的方式支持中小企业专精特新发展，目前存在层层重复奖补、奖励标准区域差距较大等问题，易引起区域间、企业间的攀比，同时也进一步加大地方财政支出压力，加之单个奖励金额小且散，企业实际获得感不强，政策激励效果较为有限。针对以上情况，未来可考虑鼓励引导地方政府由事后认定奖励转变为事中引导培育，变“锦上添花”为“雪中送炭”，将更多财政资金用于企业培育过程中。同时针对当前企业认定类型多、奖励名目多的情况，建议适当归类认定类型，避免重复低效奖励，提高资金效率的同时也减轻财政压力。

完善政策工具，提升政策连续性并加强对专享性政策的研究

根据《中小企业促进法》，中央财政在本级预算中设立中小企业科目，安排中小企业发展专项资金，重点支持中小企业公共服务体系和融资服务体系建设。该法还明确规定设立中小企业发展基金，促进创业创新。中小企业发展专项资金和中小企业发展基金是支撑中小企业专精特新发展的重要力量，省级财政也设立中小企业发展专项资金以及政府性引导基金，有的还设立了专精特新中小企业专项基金（如安徽省）。2018年财政部联合20家银行及金融机构共同发起国家融资担保基金，积极推进和支持政府性融资担保体系建设，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，许多省市还设立了针对专精特新企业的专项政府性融资担保产品（如上海市），成为财政支持中小企业专精特新发展的又一有力支撑。2020年12月，财政部、工信部印发《政府采购促进中小企业发展管理办法》，要求采购人在政府采购活动中应通过加强采购需求管理、落实预留采购份额等措施，提高中小企业在政府采购中的份额，支持中小企业发展。

适应中小企业专精特新发展上升到国家战略的新形势，在前述保持已有政策连续性、针对性的同时，建议研究出台更多针对专精特新中小企业的专享性政策，进一步优化面上普惠政策。各类专精特新中小企业在获评后，会获得一定的财政补贴支持，同时融资便利性也显著提升，也会有效提升企业的品牌认知。在相关调研中不少企业反映，除了以上政策红利外，各类专精特新称号更像是一种荣誉。尽管专精特新企业在符合条件的情况下，可以与其他中小企业同等享受高新技术企业所得税优惠、研发费用加计扣除、产学研和知识产权相关的财政补贴、首台套奖励、环保设备投入返还企业所得税、稳岗就业补贴等面上普享性政策，但在中小企业专精特新发展逐步上升到国家战略的背景下，当前需要研究出台专精特新企业专享性政策，尤其是针对重点“小巨人”、单项冠军等国家级专精特新企业，出台更多与税收、政府采购相关的专享性政策，这是调研中相关企业的普遍期待。与此同时，进一步优化面上扶持政策，比如提高补贴资金到账的及时性、简化申报手续、细化明确申报条件、扩大研发费用加计扣除范围、优化相关税收政策等。

聚焦融通发展，重点加强对“有为供应链”协同创新的政策支持

大中小企业融通发展是建立现代化产业体系、提高产业链韧性、打造产业生态、带动中小企业发展的重要推动力。2017年《中小企业促进法》修订，进一步提出国家支持大型企业与中小企业建立以市场配置资源为基础的、稳定的原材料供应、生产、销售、服务外包、技术开发和技术改造等方面的协作关系，带动和促进中小企业发展。2022年，工信部、财政部等11部门联合印发了《关于开展“携手行动”促进大中小企业融通创新（2022—2025年）的通知》，将大中小企业的融通模式总结为创新链、产业链、供应链、数据链、资金链、服务链、人才链等七种模式。围绕上述七个方面，各地结合实际开展了丰富的大中小融通发展实践。

传统产业是大中小融通发展的重要力量，当前在专精特新企业评选尤其是单项冠军评选中，存在重新兴、轻传统的问题。从发展实际看，我国传统产业在制造业中占比较高，传统产业的改造升级直接关乎现代产业体系建设全局。大中小企业融通发展还存在大中小企业协同创新内在动力不足问题。产业链和供应链协同是大中小企业融通的重要形式，而链主企业是决定融通效果的关键因素，但大企业内在动力不足问题对大中小企业融通发展形成了显著制约。大型链主企业更多采取“无为供应链”态度，也就是与上游供应商的合作局限于供应链关系，而忽视了供应商是整体创新活动的一部分。此外，大企业对中小企业账款拖欠问题仍然突出，特别是大量与政府预算无关的大企业利用市场势力拖欠中小企业账款问题仍然严重。

当前，全球产业链、供应链面临重塑。面对复杂严峻的国内外形势，我国高度重视产业链、供应链安全稳定。种种迹象表明，推动产业政策向产业链政策转型已成为大势所趋。在此背景下，制定和实施大中小企业融通发展的相关政策措施时，应把着力点放在促进“上下游”循环畅通、“产学研”协同联动、“大中小”融通耦合、“国内外”协调发展上，同时兼顾传统产业和战略性新兴产业，在有效识别链主带动型“有为供应链”的基础上给予精准扶持。进一步讲，未来产业链政策需要产业政策与财政政策协同发力，将产业链上“链主—单项冠军”等企业之间产业链协同创新作为精准施策的发力点，如补偿上下游企业之间试用材料等成本，更大力度支持首台套重大装备、首批次新材料、首版次软件等的推广应用，减少下游企业不敢试用新材料等情况。重视市场中部分大企业利用市场地位拖欠中小企业账款问题，日本通过完善法律、制定《防止分包付款延迟法》的做法值得参考借鉴。

坚持问题导向，逐步破解中小企业数字化转型制约

中小企业数字化转型可以激活广大中小企业的经济效率和创新活力，提升我国产业链、创新链竞争力。一方面，为深入贯彻落实党中央、国务院关于支持中小企业创新发展、加快中小企业数字化转型系列决策部署，2023年6月，财政部和工信部印发《关于开展中小企业数字化转型城市试点工作的通知》，2023—2025年分三批组织开展中小企业数字化转型城市试点工作。另一方面，当前中小企业数字化转型面临的瓶颈问题仍然突出，中小企业数字化基础薄弱，工业互联网平台协同发展机制不完善，数字化转型服务商能力不足。根据长三角地区某省的调研，中小企业数字化转型主要存在以下问题：一是不想转、不敢转、不会转现象仍普遍存在。调研样本中35.37%的企业不懂数字化转型知识，对信息化、数字化等新技术缺乏了解；32.89%的企业担心数字化转型回报周期长，短期难见效益，失败风险大。二是企业转型人才引育仍然较难。90.46%的企业存在人才不足，40.74%的企业找不到适合个性化需求的服务商或投入较小、见效较快的数字化解决方案。

针对存在的问题，建议深入实施现行中小企业数字化转型城市试点工作，扩大支持范围，新增支持一批试点城市，并加强对首批试点城市的工作指导和绩效考核。同时，研究支持数字经济相关财政政策，探索通过开展数字经济城市试点示范工作，带动全国数字经济和实体经济融合发展，在数据要素高效配置、数字经济核心技术攻关等方面实现新突破，建成支撑数字经济高质量发展的新型基础设施体系。坚持“龙头+产业链”，支持龙头骨干企业实施全要素、全流程、全生态数字化改造，打造产业链样板，将数字化转型经验转化为标准化解决方案向产业链上下游企业辐射推广。引导中小型制造业企业特别是专精特新企业加快实施低成本、快部署、易运维的数字化改造，分行业形成一批应用成效显著的企业样板和优秀解决方案，推动在细分行业快速复制推广。加快中小微制造业企业数字化软件服务包的部署推广，打造企业应用样板。支持推动构建公共服务体系、技术服务体系、转型服务商服务体系、基础设施支撑服务体系、政策服务体系五大服务为一体的产业生态，破解数字化转型制约。以工业互联网平台为核心建立数字化转型公共服务平台，强化政策宣贯、转型咨询、评估评价等基础性、普惠性服务，帮助企业高效精准地匹配所需资源。

加强能力建设，持续优化中小企业走出去的制度环境

国际市场份额是专精特新企业实现位势跃迁的重要指标，也是当前培育体系中评价单项冠军企业的核心指标。我国高度重视中小企业国际市场开拓问题，早在2000年财政部和对外贸易经济合作部即联合印发《中小企业国际市场开拓资金管理（试行）办法》。2010年，财政部和商务部正式发布《中小企业国际市场开拓资金管理办法》。根据调研，当前中小企业国际化过程中存在的突出问题主要有：一是市场适应性问题。中小企业对于走出去过程中不同国家和地区的市场环境、消费习惯、法律法规、文化背景、价值观、社会习俗等差异了解不够充分，走出去的准备不足。二是走出去相关融资问题。相较于国内融资环境的显著改善，海外融资环境改善并不显著，即使是与中资金融机构，在实际融资合作中也还是存在不少困难与障碍。三是海外经营资金管理受到限制。调研中有企业反映，受相关国家外汇管制以及国内部门管理要求，资金回笼问题突出。四是出口环境的便利性不足制约企业顺畅“出海”。有企业反映，尽管已经获得了自营出口资质，但有些产品出口时仍然必须通过中介公司代理报关和处理通关手续，导致手续繁杂且需要支付代理费用。五是国内中介机构的国际化程度较低也一定程度上影响了中小企业“出海”。当前我国会计师事务所以及律师事务所等中介组织的国际化程度较低，一定程度上对中小企业“出海”形成了制约。

中小企业的国际化发展重在提升其国际化能力，这也是未来相关支持政策的重要着力点。能力培养方面，应着力加强中小企业国际化人才培养，建议出台支持政策引导高等院校、社会教育机构等分区域、分行业帮助中小企业加强自有人才培养，尤其是市场开拓、会计、投资、法律等专业人才培养。建议设立全国性的中小企业国际化人才培养工程，并带动地方开展中小企业国际化人才培养，形成从中央到地方层层递进的中小企业国际化人才梯队培养模式。与此同时，大力加强能为中小企业走出去提供咨询服务的会计、法律等专业机构的服务能力，提升中介机构自身的国际化能力，为中小企业走出去提供保障。

引导中小企业关注国家及地区间合作的走出去的机会，鼓励中小企业充分利用与大企业合作过程中的走出去的机会，尤其是与大企业建立了紧密的产业链、供应链合作的中小企业。从融资、资金监管、通关便利性等方面进一步优化中小企业走出去的制度环境。创新融资担保产品，引导政府性融资担保机构关注企业走出去过程中的融资难问题。主管部门在加强监管的同时，加强企业经营海外资金回流的政策协调，畅通堵点、断点，进一步优化企业海外资金管理制度与流程。优化、简化已经获得了自营出口资质的中小企业的通关手续，为企业创造更加便捷的出口环境。

加强平台建设，健全中小企业公共服务体系

中小企业服务体系一直是我国中小企业持续健康发展的重要支撑。2003年《中小企业促进法》出台后，中央财政安排中小企业服务体系专项补助资金，支持中小企业服务机构开展有关促进中小企业发展的服务业务。2010年，工信部、财政部等7部门下发《关于促进中小企业公共服务平台建设的指导意见》。2011年，工信部、财政部等5部门联合印发《关于加快推进中小企业服务体系建设的指导意见》，提出到“十二五”末，在各省（自治区、直辖市）基本建立中小企业公共服务平台网络，树立百家国家中小企业公共服务示范平台，培育千家中小企业公共服务平台和小企业创业基地。经过持续努力，当前我国覆盖全国的中小企业公共服务体系基本形成，创新服务模式不断涌现，服务内容丰富多样，在推动中小企业健康发展方面发挥了重要作用。

在推动构建全方位服务体系的过程中，我国中小企业公共服务示范平台作为引导各地健全中小企业公共服务体系的重要抓手，国家层面进一步加强专项资金支持公共服务示范平台建设。《中小企业促进法》第四十四条明确“县级以上地方各级人民政府应当根据实际需要建立和完善中小企业公共服务机构，为中小企业提供公益性服务。”但从全国情况来看，建立中小企业公共服务机构的县占比不高，一方面是编制难落实，另一方面缺乏资金保障。中小企业公共服务示范平台是引导各地健全中小企业公共服务体系的一项抓手，但目前主要以给荣誉为主，一定程度上影响了示范平台的含金量和获得感。地方财政资金使用方向往往参照国家资金使用方向，国家层面给予资金支持，能有效撬动地方财政配套支持。在支持方式上，建议探索通过年度考评结果分配。示范平台认定管理办法明确了示范平台的年度服务绩效目标，可以通过建立完善的年度考核评价体系，对考评取得优秀、良好等次的示范平台给予分档奖补，激励示范平台不断规范管理，提高服务能力。

责任编辑　张小莉