植根中国实践发展财政理论

中国财政科学研究院原副院长、研究员｜白景明

摘　要：所有财政理论都是基于对国别实践的考察和分析而形成的抽象性知识和对策。财政理论的发展离不开对国别实践与时俱进的分析和总结。发展财政理论最终要服务治国，所要服务的国家的性质决定着理论形成样本国的选取。

关键词：中国实践；发展财政理论

理论源于实践。财政理论是治国之学。发展财政理论服务中国治国，必须植根中国实践。改革开放后的中国特色社会主义建设过程是中国财政理论发展的重大历史机遇期。这一时期的伟大实践包含着中国共产党执政规律、社会主义建设规律、经济发展规律、人类社会发展规律及与之相关的财政发展规律。认识这些规律各自的内容及其相互关系就是发展财政理论，运用这些规律服务和推进中国国家治理体系和治理能力现代化建设则是发展财政理论的根本意义所在。把握好重大历史机遇期，植根中国实践发展财政理论，必须选准切入点，从制度、国情和发展与财政的内在联系出发去发展财政理论。

植根中国特色社会主义制度发展财政理论

改革开放前我国财政学界就初步建立了社会主义财政学，这一学说具有强烈的时代色彩，充分反映了我国高度集中的计划经济体制下的财政运行特征，并深入探讨了社会主义财政的本质属性、财政职能、财政管理规律等基本理论问题。改革开放后，我国进入中国特色社会主义建设时期。中国特色社会主义制度显现出了强大的生命力，是马克思的科学社会主义中国化的新突破。中国特色社会主义制度是由经济、政治、文化、社会、生态文明等方面制度组成的科学完整的制度体系。党的十八大后，中国特色社会主义进入新时代。新时代的“新”体现在三方面：一是发展进入新阶段，发展环境、发展条件都发生了新的变化；二是社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾；三是迈向新的奋斗目标，中国人民要从站起来、富起来转向强起来，实现中华民族伟大复兴的目标。针对新时代发展中国特色社会主义的历史要求，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，党中央统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，坚定不移贯彻新发展理念，不断推动完善中国特色社会主义制度。这为接续改革开放前形成的社会主义财政学建立中国特色社会主义财政学培育了深厚“土壤”。进一步说，中国特色社会主义制度是人类历史上全新的独一无二的制度体系。以此为样本构建财政理论体系，完全可以拓展财政知识体系，完善并更新基础理论观念乃至深化对人类社会财政运行规律的认识。

首先，根据中国特色社会主义民主政治制度确立公共产品选择理论。公共产品供给是国家的核心职能，财政职能归根结底是为公共产品供给提供资金保障。公共产品选择自然直接决定财政资金的配置规模和结构。所以，公共产品选择理论是财政理论体系中的基础部分。一定的政治制度势必产生特定的公共产品选择理论，因为政治制度直接决定公众的公共产品选择意愿表达和国家的公共产品供给决策。西方财政学中公共选择理论反映的是资本主义政治制度条件下的公共产品选择过程，根本不可能适用于分析中国的公共产品选择。这意味着发展财政理论服务中国决策中国治理，必须从中国政治制度出发总结出新的公共产品选择理论并以此为基础构建中国特色社会主义财政理论体系。为此，要准确把握中国特色社会主义民主政治制度的本质属性。在我国，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是全链条、全方位、全覆盖的民主。在全过程人民民主制度框架内，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的人民代表大会制度是根本政治制度安排。公共产品选择权是人民权力的一部分，通过各级人民代表大会来行使，具体表现为各级人民代表大会代表人民审查、监督预算。同时我国又建立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等项基本政治制度。这些制度与人民代表大会制度融为一体，多维度、多层次确保公众的公共产品选择意愿表达和落实畅通无阻。实践表明，这种公共产品选择机制，既可确保公共产品供给决策符合全国人民的根本利益，又可使社会公众有序参政、议政、督政，从根本上保证了14亿多人口的公共产品供给水平有序抬升和基本公共服务均等化逐步推进。显然，考察、分析并总结这一机制足以形成新的有益于人类社会健康发展的公共产品选择理论。进一步说，只有从中国的政治制度出发才能解释中国的公共产品选择的科学性和合理性，才能理解中国公共产品供给决策的精准性和前瞻性。

其次，从我国社会主义基本经济制度出发认识财政职能。历经上百年的探讨，东西方财政学界普遍认同财政具有资源配置、经济稳定和收入再分配等职能。然而相关研究文献表明，关于这些职能的概括都是从不同国别的制度角度出发而确立的结论。流传全球的西方财政学教科书总体上都是以资本主义基本经济制度为依据总结财政职能，并把这种认识视同为一般规律，而对社会主义制度条件下的财政职能的独到之处则选择性忽略。不仅如此，西方财政学界关于基本经济制度对财政职能的实现过程的决定性作用研究也不足。显然，发展财政理论、全面认识财政职能必须拓宽视野，不能把西方财政学的结论视为一般规律的概括来阐释我国的财政职能。否则，会误导我国的思想认识和财政政策制定。由此可见，从我国社会主义基本经济制度出发认识财政职能进而发展财政理论的空间还很大。

社会主义基本经济制度体系是中国特色社会主义制度的重要支柱，具体包括：公有制为主体、多种所有制经济共同发展；按劳分配为主体、多种分配方式并存；社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度。从我国社会主义基本经济制度出发认识财政职能，一是要从公有制为主体、多种所有制经济并存的制度条件出发去阐释财政职能的实现效率。一定要看到恰恰是坚持公有制为主体、保持国有经济的控制力使得我国的财政资源配置职能和财政政策目标得以高效实现，其突出表现是国有经济实体如金融机构、工商企业等率先积极落实国家重大战略部署和财政政策。西方国家财政稳定政策传导效应不畅，很大程度上就是因为所有制结构过于单一导致政策落实渠道少。二是要从按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度出发去研究财政再分配职能的实现过程。分配制度直接决定财政再分配职能的实现程度和效率。财政再分配的核心任务是秉持共享发展理念促进形成共同富裕格局。按劳分配、多种分配方式并存的分配制度有利于调动各方面积极性进而形成共建共享局面，也有利于实现效率和公平的有机统一。统计数据表明，改革开放后大部分年份我国的职工平均货币工资和城乡居民收入与经济增长率保持了同步或高于关系。这与充分发挥财政再分配职能密切相关。因此，发展财政理论，有必要深入分析税收、社会保障、转移支付等财政再分配手段在现行分配制度条件下如何促成了劳动者报酬和居民收入的持续增长。搞清这点，对深入认识社会主义建设过程中分配机制与财政再分配职能的高效统一规律意义重大，对在推动实现共同富裕过程中制定并实施协调统一的政策体系也关系重大。三是要从社会主义市场经济体制出发去认识财政宏观调控的必要性。社会主义市场经济是一个伟大创造。社会主义市场经济体制是社会主义和市场经济的统一。建立社会主义市场经济体制后，我国经济长时间保持高速增长，2010年后稳居全球第二大经济体地位，关键原因就在于既发挥了市场经济的长处又发挥了社会主义制度的优越性。在发挥社会主义制度优越性方面，最大成功之处在于切实做到了更好发挥政府作用，而其中的亮点之一就是有效发挥了财政经济稳定职能。特别是进入中国特色社会主义新时代之后，面对复杂严峻的国内外经济形势，我国采取了高强度的减税和支出并举的积极的财政政策，既把经济增长稳定在了6%左右的水平，又加快推进了产业结构转型升级，同时又没有出现主权债务危机。这在国际上可说是一个奇迹。西方国家在经济下行期运用财政政策拉动经济增长时，从未做到高强度减税增支并举。美国里根总统执政期间把供给学派理论转化为政策刺激经济增长，实施较大规模减税，但同时控制支出。然而结果不理想，不仅经济没有明显回升，赤字规模反而扩大。这实际上从反面说明西方国家财政宏观调控赖以生存的资本主义市场经济体制的政策传导效应弱。因此，发展财政理论有必要分层次分析社会主义市场经济体制下的市场监管体系、产权保护制度、营商环境构造与财政政策之间的关系，基于此，挖掘出高效发挥财政宏观经济调控职能的一般规律。

植根中国国情发展财政理论

各国有各国国情，国情特征直接决定一国财政运行特征。国情对财政运行的决定作用主要体现在人口、自然条件、经济基础等因素对公共产品供给资金保障状况的硬约束上。所谓硬约束，是指这些因素对财政收支的规模、结构、时效等的状况来讲属于不可抗力。比如人口规模直接决定相关公共产品供给规模，在支出基本制度既定条件下，如果实行全民基本医疗制度，人口规模大自然相关支出也大，义务教育、养老保障、公共卫生等均属类似支出。再如经济基础，在既定政府收入制度条件下，经济规模与财政收入规模呈正比关系，产业结构与财政收入规模也有内在比例关系。进一步说，国情特征对一国的财政收入和财政支出制度安排具有直接决定作用，不同国情国家的财政运行状况和财政收支制度选择往往差距很大。因此，依据不同样本国国情形成的财政理论很可能具有不同的研究侧重点和基本结论。

从古代到近现代，我国始终是全球人口数量第一的国家，人口密度远超欧美各国，在全球也属高水平，人均资源量远低于欧美各国，部分资源人均量甚至低于世界平均水平的50%，比如人均耕地面积和人均淡水资源量，同时虽然我国已成为全球第二大经济体，但人均GDP仅为欧美国家平均水平的1/3。这种国情特征使得我国成为财政运行最为艰难的国家，其中最为突出的是人口状况一方面构成了超强财政支出压力，另一方面又压低了人均GDP从而限制了人均支出的增长。究其原因，关键是公共产品供给讲求公平，任何一个人只要符合条件，不管是否纳税或纳税多少，都有权利享用，因而公共产品与人口数量和人口结构紧密挂钩。我国有14亿多人口，占全球人口总数17.5%，GDP总额占全球总量比重18%左右。美国人口占全球比重3.7%，GDP总额占全球24%左右。德国人口占全球总数1%，GDP总额占全球总量4%。这组数据表明，从人口比重与GDP比重对比关系角度看，我国的公共产品供给压力远超发达经济体，是在人均GDP远低于发达经济体的前提下追求基本公共服务均等化。同时也说明，就中国人口占全球人口的比重而言，中国基本公共服务水平的抬升对全球社会发展的贡献最大。进一步说，一定要看到：中国的全民基本医疗保障范围是14亿多人口，比发达经济体人口总量还多出一倍多；中国的社会养老保障人口接近3亿，相当于美国人口总数，比西欧、北欧人口总数还多；中国的义务教育在校生近1.6亿，相当于美国人口总数的一半，是德国人口总数的两倍；中国的劳动力人口高达9亿，超过发达经济体人口总数；如此等等，不胜枚举。这意味着确保同样项目数量和支出标准的基本公共服务，中国的支出压力要数倍于发达经济体。

因此，发展财政理论，要倾力研究人口大国、人均资源小国和人均GDP中等水平国家财政运行特征及制度设计，要揭示这种国情条件下的财政职能范围和实现途径以及财政政策选择，要全面分析和总结如何在人口多、资源紧缺且人均GDP相对低的条件下处理公共产品供给的需要与可能之间矛盾的经验和教训。进一步说，植根中国国情发展财政理论要研究的具体问题是：发挥财政稳定经济职能作用时设计并推出什么样的财政政策能够稳定9亿多人的就业，怎么样能够化解人均资源水平低与高基数经济增长之间的矛盾；发挥财政收入分配调节职能作用时如何设计并推出确保9899万已脱贫人口不出现规模性返贫现象、上亿低收入群体收入稳步增加和逐步扩大中等收入阶层并行的财税政策；发挥财政推动社会发展职能作用时采用什么样的制度和政策手段来实现14亿多人口的基本公共服务均等化和基本公共服务水平逐步抬升。

显然，这是前所未有、难度空前的研究任务。然而必须看到，完成这一任务并不仅仅是有助于解决中国问题，而是也有助于认识并解决当今世界面临的问题。因为当今世界是多极化的世界，很多国家的后发优势正在释放，其中一些国家的基本国情与中国相近，如印度、印度尼西亚、巴西等。这些国家均为人口大国，而且都是从半封建、半殖民地或殖民地社会脱胎出来的国家，只是他们选择了资本主义社会制度，因而发展相对缓慢。但这些国家面临的财政运行条件与中国相近。由此出发，可以说植根中国国情发展财政理论所得出的结论和制度及政策选择方案具有国际价值，在一定程度上能够反映出人类社会发展规律。进一步说，一定要树立起“只有在全面深刻认识东西方实践的基础上才能发展财政理论”的思想观念。

植根中国财政运行发展财政理论

改革开放后，我国逐步构建了全新的财税体系，积累了丰富的财税政策制定和实施经验，形成了稳健、高效的财政运行格局。总体看，我国的财政运行具有改革持续深化和宏观调控水平不断提高两大特征。这些特征实质上充分体现的是中国特色社会主义制度的优越性，反映了中国共产党运用财政手段把控、推动经济社会发展的独到之处，具有极高的理论研究价值，是培育财政理论创新果实的肥沃土壤。

我国持续深化的财政改革具有意义深远和全方位同步推进两大特征。具体讲，就是每一阶段的改革目标都源自总体改革目标的要求，而且目标的实现对总体改革目标的实现又具有基础性支撑作用。同时，每一轮重大改革都是政府收入制度改革、支出管理改革和财政体制改革三方联动、协调推进。改革开放后，我国步入中国特色社会主义道路。20世纪80年代是改革开放启动期，打破高度集中的计划经济体制成为改革主基调，财政改革成为整体改革的突破口。此间推进的财政体制改革用“分灶吃饭”的包干制取代统收统支体制，通过推进利改税改革初步建立起完整的税制，通过推出健全国有资产管理、改革教科文卫行政事业单位财务管理体制和加强预算外资金管理三大举措初步搭建起新的预算管理框架。这些改革举措意义深远，对总体改革起到奠基作用。“分灶吃饭”的财政体制的推出实际上意味着我国正式建立了分级财政体制，明确划分中央与地方的财权和事权，这打开了分权化改革的通道，为全面调动中央与地方两者发展经济的积极性创造了基本条件。建立起相对完整的税制具有划时代意义，实际上意味着要明确政府与市场的关系，这是后续改革开放不可或缺的一块制度基石。20世纪90年代初期，建立社会主义市场经济体制成为经济改革的总体目标，构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体系相应成为财政改革的总体目标。为此，1994年启动推进深层次力度空前的全方位财税改革。在财政体制方面，分税制财政体制取代了包干制，在税制方面，打破按经济成分设置税种的税制，统一内外资企业流转税制度和内资企业所得税制度以及个人所得税制度，建立起直接税和间接税相结合的税收体系。在预算制度方面，树立起调整支出结构、突出保障重点支出的管理理念，全面铺开建立部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等新的预算管理基本制度。显然，这一轮财税改革意义深远，其突出点是搭建起了沿用至今的与社会主义市场经济体制相适应的基本财税制度框架。2003—2011年，我国进入中国特色社会主义新时期。此间，以科学发展观为统领，财税改革分步深化。在财政体制改革方面，进一步优化了中央与地方的收入划分和支出责任划分制度，大幅度调整了中央对地方的转移支付制度。在税制改革方面，统一了内外资企业所得税制度，顺利实施成品油价格和税费改革，初步实现增值税转型，全面取消农业税。在预算管理改革方面，顺利实施了政府收支分类改革，完善部门预算制度，开展国有资本经营预算试点。2012年后，进入中国特色社会主义新时代。在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，我国协调推进“四个全面”战略布局，确定改革的总体目标是实现国家治理体系和治理能力现代化。根据财政是国家治理的基础和重要支柱的定位，建立现代财政制度成为财政改革的目标。在这些顶层设计的引领下，广度和深度空前的财政改革循序渐进。过去10年，全面深化税制改革，税收法定水平大幅提升，营业税并入增值税，大幅降低增值税税率并优化税率结构，个人所得税从分类计征转为综合与分类相结合计征并大幅降低纳税人个人所得税负担。同时，加快推进财政体制改革，深化改革中央与地方财政事权支出责任划分制度，结合税制改革调整中央与地方收入划分制度，大力推进中央对地方转移支付制度改革。此外，预算管理制度改革破冰前行，大力推进全面实施预算绩效管理改革，统筹财政资源，深度优化财政支出结构，推动建立预算管理一体化。

事实证明，这些财政改革举措，有效推动总体改革并支撑各领域改革的扎实推进，极大地释放了经济社会发展活力，稳步拓展了财政政策的实施空间。对此进行分析并总结财政理论，可使我们更加完整地认识制度变革与财政运行之间的关系，特别是能够全面认识社会主义制度条件下改革对财政稳健度提升的基础性支撑作用。换言之，从中国的财政改革实践出发发展财政理论，能够使我们识别西方财政理论的薄弱之处，完善财政基础理论，进而增强道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，坚定走深化改革推动财政健康可持续发展之路。

科学、精准实施财政宏观调控是各国政府面临的难题，也是财政学界长期研究的课题。初步建立社会主义市场经济体制之后，在国际经济形势风云变幻的条件下，我国从经济规模中等国家逐步发展为全球第二大经济体，在快车道上实现了经济健康可持续发展。特别是过去10年，国内经济步入新常态，三期叠加且面临三重压力；同时，国际经济再度步入下行通道，部分发达经济体掀起逆全球化和再工业化浪潮遏制中国经济发展。在这种背景下，我国经济依然保持了6%左右的增长。这其中的主要原因之一是我国成功地实施了财政宏观调控。总体看，过去10年的财政宏观调控凸显出超前发力、精准发力、系统发力三大特征。超前发力是指秉持前瞻性思维超前布局稳增长，比如实施年度上万亿元大规模减税降费时注重推进制度改革性减税降费以构造经济可持续发展的制度基础。精准发力是指秉持底线思维不搞大水漫灌守住不发生系统性风险，在制定和实施高强度减收增支政策时讲求绩效，重点扶持中小微企业发展、全力保障民生、强力稳就业、积极促进结构调整。系统发力是指秉持系统思维。力促形成财政与货币政策等协同发力、财政收支两侧政策协同发力、短期和中长期政策协同发力并存格局。发展财政理论，有必要全面深入总结这些政策实施的成效，并基于此丰富财政宏观调控理论，建立起包含社会主义国家实践经验启示的财政宏观调控理念和财政宏观调控方法论。

责任编辑　张小莉