时间:2023-11-16 作者:陈娜|徐子涵
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摘要:
财政支出政策绩效评价实践中的问题与思考
陈娜|徐子涵
随着预算绩效管理改革逐步向纵深发展,绩效评价内容逐步从项目绩效评价向更高层面的支出政策绩效评价扩展,从关注预算资金的直接产出和效果向关注宏观政策目标的实现程度扩展,从绩效评价结果与预算挂钩向与政策调整挂钩扩展。财政支出政策绩效评价(以下简称“政策绩效评价”)正成为财政预算绩效管理的重要举措,与项目绩效评价、部门整体绩效评价一起构成绩效评价的框架体系。
根据预算管理一体化设计,所有财政支出都以项目的形式纳入预算管理,包括人员项目、日常运转项目、特定目标类项目等。特定目标类项目占预算总支出的比重最大,是部门和单位为完成特定工作任务和事业发展目标的支出项目,其支出数字背后意味着公共财政政策的施行,是公共政策的重要支持保障,也是开展财政支出政策绩效评价的重要内容。
政策绩效评价是比项目绩效评价层级更高的评价,是提升政府决策水平、优化资源配置、实现公共效益的重要手段。政策绩效评价有以下特点:一是涉及面更广。政策绩效评价可能涉及多个预算项目、主管部门和政策执行单位,政策受益对象层次也更多...
财政支出政策绩效评价实践中的问题与思考
陈娜|徐子涵
随着预算绩效管理改革逐步向纵深发展,绩效评价内容逐步从项目绩效评价向更高层面的支出政策绩效评价扩展,从关注预算资金的直接产出和效果向关注宏观政策目标的实现程度扩展,从绩效评价结果与预算挂钩向与政策调整挂钩扩展。财政支出政策绩效评价(以下简称“政策绩效评价”)正成为财政预算绩效管理的重要举措,与项目绩效评价、部门整体绩效评价一起构成绩效评价的框架体系。
根据预算管理一体化设计,所有财政支出都以项目的形式纳入预算管理,包括人员项目、日常运转项目、特定目标类项目等。特定目标类项目占预算总支出的比重最大,是部门和单位为完成特定工作任务和事业发展目标的支出项目,其支出数字背后意味着公共财政政策的施行,是公共政策的重要支持保障,也是开展财政支出政策绩效评价的重要内容。
政策绩效评价是比项目绩效评价层级更高的评价,是提升政府决策水平、优化资源配置、实现公共效益的重要手段。政策绩效评价有以下特点:一是涉及面更广。政策绩效评价可能涉及多个预算项目、主管部门和政策执行单位,政策受益对象层次也更多、范围更广。二是周期长。政策绩效评价涵盖政策整个生命周期,从政策制定到政策执行、政策退出,政策周期会有数年,而项目绩效评价一般是对上一年度的情况进行评价。三是系统性强。政策绩效评价以项目为依托,项目实施效果直接影响政策的评价结果,但政策不是项目的简单加总,还存在项目间的整合。同时,被评价的政策还存在与其他相关政策的协同配合等。四是影响更深远。政策公共属性的特点决定了政策绩效评价侧重政策的效果、公平、可持续等公共价值实现程度。项目绩效评价主要影响到部门后续项目预算安排,而政策绩效评价则涉及政策的完善、修订、整合或退出。
(一)在评价依据方面,政策绩效评价制度规范不健全。一是评价指标设置缺乏标准和依据。指标体系是绩效评价的“指挥棒”,决定了评价的内容和方向。实践中,或参考项目评价的指标体系,或参考其他省的评价案例,导致指标体系在评价方案论证环节和评价结果应用环节往往需要作出很多解释说明,否则难以达成一致和共识。二是政策绩效目标设置缺乏明确规定。实践中多是参考项目总体绩效目标,或从国民经济和社会发展规划、部门中长期发展规划、项目管理办法中进行归纳整理,且表述多是“带动地方产业发展”“实现一批科技成果转化”等笼统表述,不利于对政策实施效果进行评价。
(二)在评价内容上,政策评价特性不突出。参照项目评价的逻辑进行政策绩效评价,实践中易于操作,但不利于突出对政策经济性、效率性、效益性、公平性等方面的评价。一是对政策的经济性评价不足。经济性是指在维持特定水平的投入时,尽可能降低资源消耗。目前,项目绩效评价主要采用“成本节约率”和“资金使用合规性”两个指标,不能考量主管部门的政策实施成本和实施部门为获得项目而付出的额外成本,无法引导评价人员发现政策执行过程的经济性。二是对政策的效益性评价有偏差。政策的效益性是指政策实施满足目标群体需求情况及所产生的整体社会影响和社会评价。实践中,常将项目产出和效益的简单加总等同于对政策效益的评价。比如,用受益单位的收入增长率、投资额等简单加总来等同于政策效果进行分析,而不是从政策的实施是否使情况得到改善进行分析。又如,将个别项目中存在的资金拨付不及时、支出不规范等问题等同于政策问题进行评价扣分。三是对政策的公平性评价有所欠缺。公共财政固有的公共性特点决定了财政资源分配必须遵循公平原则,因此公平性评价是政策绩效评价的重要内容。
(三)从评价的范围看,政策的周期性和整体性评价不足。一是从时间维度看,对政策进行全周期评价不足。在参照项目绩效评价逻辑下,多数政策评价周期以年度为主,这样的评价未体现政策周期性特征,缺少对政策的长期分析和评价。二是从横向维度看,对政策与其他政策间的交叉重复评价不足。随着各部门不断出台新政策,而原有政策退出机制不健全,不同政策间存在交叉重复。实践中,评价范围多为资金对应的项目,较少涉及与其他政策的协同分析。三是从纵向维度看,对中央、省、市、县级政策整体评价不足。政策在实际执行中往往是中央、省、市、县各级政策协同联动的过程,政策的效果也是共同作用的结果。实际评价中,多是省级部门评价省级政策,市级部门评价市级政策,县级部门评价县级政策,缺少对政策的整体评价。四是从评价广度看,政策目标群体的满意度评价不足。政策绩效评价实践中多是参考项目绩效评价对政策受益群体开展满意度调查,而非目标群体,不能广泛听取目标群体对政策的反馈和意见,这往往也是调查结果满意度较高而调查数据可用性较差的原因之一。
(四)从结果应用看,政策评价结果应用有一定局限性。一是政策调整缺乏明确依据。项目的修改完善有相应的政策规定,但是政策的调整和完善往往缺少依据。实践中,政策的实施期限和退出机制不明确,由于部门利益和固有的财政资金分配格局,即使政策最初设立的背景和战略规划已经调整,政策的退出和调整依旧阻力重重,评价结果难以应用。二是政策调整的部门间协调难度较大。政策往往涉及多个层级多个部门,有些问题往往难以追溯到相应的部门进行政策调整。三是政策内容调整受制于已有规划限制。政策评价的时间节点与有关战略规划和长期发展规划不完全一致,因受制于有关长期规划规定而不能及时进行调整。
(一)完善政策绩效评价制度,明确政策绩效评价对象和边界。一是合理确定政策绩效评价对象。特定目标类项目数量众多,现有的预算项目分类不统一、不规范,有的项目本身也是政策;有的项目是由多个部门共同实施的同样的项目,向上追溯汇总体现为一个项目;有的项目是由多个部门实施的不同项目,向上追溯汇总体现为政策。合理确定政策绩效评价的对象,可以提高绩效评价工作的质量和效率。二是厘清政策绩效评价的边界。政策绩效评价的范畴不局限于项目,应在项目汇总、概括、提炼基础上,聚焦政策公共价值属性。不局限于单一政策,应统筹评价各个部门、各个层级政策之间的协同配合机制。三是完善政策绩效目标编报机制。明确清晰的目标是政策发挥积极作用的前提和基础。在项目绩效目标编报的同时,应明确政策绩效目标,做到政策绩效目标与项目绩效目标有效衔接。
(二)发挥评价指引作用,设计政策评价指标体系。绩效评价不仅是评价结果,更是一种指引。建议直接从经济性、效率性、效益性、公平性等方面设置指标体系,以体现政策绩效评价的目标和初衷。区分政策评价和项目评价的差异,明确政策经济性、效率性、效果性、公平性的内涵,构建项目评价、政策评价、部门整体评价相互补充的绩效评价体系框架。经济性方面应主要从政策举措是否科学合理、支出方案是否符合成本效益原则进行评价,效率性应从政策目标达成情况进行分析,效果性应从实际情况是否得到改善、政策目标群体满意度反馈进行评价,公平性应从过程公平和结果公平等方面进行评价。
(三)坚持系统观和整体观,开展政策全周期跟踪问效。一是实施全周期评价,用历史的视角客观评价政策在每个阶段的作用。任何财政支出政策都具有一定的生命周期,政策前期与现阶段发挥的作用不同,不能因政策现阶段表现出来的一些问题而否定,也不能因政策实施的一些成效而不思改变,评价的目的不仅是打分评级,更是发现现行政策存在的问题,使政策与实际情况相适应,保持政策活力,最大程度发挥政策作用。二是坚持系统观念,统筹考虑不同政策间的关系。将被评价政策置于政策体系中,加强与其他各类政策统筹协调方面的评价,避免政策互相不协调,政策效应同向叠加,导致一些初衷是好的政策产生相反的作用。三是改进社会调查的方法。搭建群众参与政策绩效评价的平台和渠道,充分听取有关方面的意见,民之所望为施政所向。以政策目标群体的身份和角度去评价政策,发现政策执行中的问题,真正了解目标群体的政策需求,而不是考虑决策者或者执行者自身的工作需求。
(四)坚持问题导向,强化政策评价结果应用。一是探索建立协同联动评价机制。对于中央、省、市、县级有配套政策的情况,可上下联动开展政策评价。对于涉及多部门的“一揽子”政策评价,积极联合人大、政协、各业务主管部门共同开展绩效评价,增加评价结果的权威性。二是选择合适的评价时点。实践中,政策往往没有明确到期时间,多是体现为项目管理制度或资金管理办法到期,要抓住此类关键时间点,选择开展政策绩效评价,既是对政策的事后评价,也是对政策接下来是否继续的事前绩效评估。尽量与长期规划时间相匹配,使政策调整与长期规划制订有效衔接,更好发挥政策绩效评价的作用。三是建立评价结果综合应用机制。政策绩效评价结果的应用,不能单一将评价结果与次年预算挂钩,而应根据评价具体情况,追溯分析政策要素内容及政策具体措施,相应采取调整政策内容、完善资金支持方式、调整预算安排、督促单位及时整改等措施,确保实现政策预期目标。
(作者单位:山东省财政绩效评价中心 山东省青年政治学院)
责任编辑 李艳芝
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