时间:2023-11-16 作者:福建省财政厅政策研究室课题组
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摘要:
完善县乡财政体制的对策建议
福建省财政厅政策研究室课题组
福建省财政厅供图
党的二十大报告提出“健全现代预算制度,优化税制结构,完善财政转移支付体系。”理顺各级政府间的财政关系是健全现代预算制度的重要内容之一,其中县乡财政体制作为公共财政的基础环节和运行终端,是完善乡镇治理的基础和支撑,是推动乡村振兴、实现高质量发展的重要保障和中坚力量。2014年,福建省全面推行乡镇财政所标准化建设,大部分地区相应调整县乡财政体制,有效推动乡镇财政管理规范化、制度化。近年来,各县(市、区)持续推动乡镇财政体制改革,着力强化县和乡镇事权与财权的匹配度,努力在脱贫攻坚和乡村振兴中发挥积极作用。但随着基层社会公共需求快速增长,乡镇财政收支矛盾、财力运行不稳定等问题也逐步显现。在此背景下,积极探索乡镇财政体制改革路径,努力适应新一轮财政体制调整新要求和新形势的变化,对更好推动县域经济高质量发展和乡村振兴具有十分重要的意义。
(一)乡镇财政基本情况
目前,...
完善县乡财政体制的对策建议
福建省财政厅政策研究室课题组
福建省财政厅供图
党的二十大报告提出“健全现代预算制度,优化税制结构,完善财政转移支付体系。”理顺各级政府间的财政关系是健全现代预算制度的重要内容之一,其中县乡财政体制作为公共财政的基础环节和运行终端,是完善乡镇治理的基础和支撑,是推动乡村振兴、实现高质量发展的重要保障和中坚力量。2014年,福建省全面推行乡镇财政所标准化建设,大部分地区相应调整县乡财政体制,有效推动乡镇财政管理规范化、制度化。近年来,各县(市、区)持续推动乡镇财政体制改革,着力强化县和乡镇事权与财权的匹配度,努力在脱贫攻坚和乡村振兴中发挥积极作用。但随着基层社会公共需求快速增长,乡镇财政收支矛盾、财力运行不稳定等问题也逐步显现。在此背景下,积极探索乡镇财政体制改革路径,努力适应新一轮财政体制调整新要求和新形势的变化,对更好推动县域经济高质量发展和乡村振兴具有十分重要的意义。
(一)乡镇财政基本情况
目前,福建省共有乡镇(不含街道办事处)896个,乡镇财政机构875个,负责乡镇财政事务人员3204人。2021年,全省乡镇财政收入716.14亿元,其中一般公共预算收入471.5亿元,政府性基金预算收入128.34亿元;全省乡镇支出471.5亿元,其中一般公共预算支出268.66亿元。全省乡镇财政供养人员6.17万人,其中一般公共预算财政拨款供养人员(财政全额拨款的行政编制和事业编制人员)的数量为4.95万人,一般公共预算财政补助供养人员(财政差额补助供养的人员)的数量为1.21万人。
(二)现行县乡财政体制主要类型
一是划分收支,超收分成。划分县(市、区)与乡镇收支范围,按照各乡镇的经济结构和财力核定乡镇收支基数,并进行定额缴补。对于超收部分,实行增量全留或县乡分成,主要是根据地区发展实际情况,将烟叶税、耕地占用税、土地增值税、乡镇辖区内企业的各项税收以及非税收入等实行县乡按比例分享或乡镇全留;支出方面,保障乡镇在编在职人员工资和部门绩效资金以及乡镇机关正常运转经费,乡镇辖区内的经济社会事业发展等财政事权支出项目及需要统筹解决的绩效奖金由乡镇自行承担。目前,福建大部分地区实行此类财政体制。超收分成鼓励乡镇挖掘潜力、发挥优势,加强财源培植,壮大财政收入,强化乡镇“三保”支出保障能力,在一定程度上调动了乡镇主观能动性。但受地理位置、经济基础等因素影响,各乡镇之间资源禀赋差异、发展不平衡不充分的问题在这种体制下愈发凸显,容易让部分基础薄弱的乡镇产生“躺平”心理。
二是收支统管,专项补助。将乡镇视同县直预算单位纳入部门预算管理,乡镇收入全归县级,乡镇“三保”支出纳入县级财政预算,其他支出由县财政承担或根据具体项目和政策核定专项补助。目前,福建少数县区针对基础薄弱、发展受限、承担特殊职能的乡镇实行此类财政体制。收支统管的模式加强了乡镇收入征管,乡镇政府预算编制和执行更加规范,基层“三保”支出得到有效保障,有利于县级财政对乡镇的动态监管,提高县级财政对乡镇资金的统筹能力,减少了乡镇不规范的举债行为,乡镇债务风险得到一定程度控制。但随着工资上涨及其他刚性支出的日益增加,乡镇人员支出和运转经费由县级财政全额兜底,助长了“等靠要”思想,导致乡镇组织收入动力不足。同时,县财兜底的模式缺少对乡镇财政收入目标考核这一抓手,削弱了乡镇招商引资的积极性,使乡镇高度依赖县级财政,大大增加县级财政负担。
三是收支包干,定项奖励。将乡镇视为一级财政、一级预算,与县级仍通过上下级体制结算,参照省对县市基本财力保障补助政策,通过体制调整合理配置财力,对乡镇按照一定的人均财力标准进行定收定支。同时,县级对各乡镇分别核定收入考核任务,对超收的乡镇给予定项奖励。目前,福建实行此类财政体制的县(市、区)较少。收支包干模式消除了分成基数模式下鞭打快牛的弊端,能在一定程度上调动乡镇培育经济税源的积极性,但对一些经济基础条件差、财政收入规模小的乡镇,在考核奖励方面不占优势,项目建设等乡镇配套资金难以落实,容易形成强者越强、弱者越弱的“马太效应”,进一步加剧乡镇间的不平衡。此外,县级财政统筹调控能力下降,对条件较好的乡镇资源集中不够,而对条件较差的乡镇支持“力不从心”,导致县域范围内各乡镇基本公共服务水平差异较大。
(一)财政增收乏力。从当前情况看,因受区域、环境等自然条件限制,加之城镇化水平不断提高,企业生产更多地向城市或工业园区聚集,能够支撑乡镇财力的支柱型企业数量越来越少,招商引资难度增加,乡镇在特色经济、支柱产业等方面较为薄弱,收入结构形式单一,缺乏稳定税源,主要靠土地复垦、土地出让收入或本辖区内项目的临时性税收等一次性财源来拉动财政收入,可持续性不强。同时,对山区而言,乡镇产业多以农业为主,规模工业不够发达,自有资金收入少。
(二)收支矛盾加大。乡镇财源减少的同时,农村公益事业、综治维稳、精神文明建设、社会保障、乡镇水利设施建设等刚性支出持续加大,人员经费、公用经费负担沉重,部分乡镇的“三保”支出高度依赖县区级,主要靠上级转移支付补助保障基本运行,县区级财力统筹压力加大。除上级转移支付外,乡镇还需自筹资金承担共同事权财权支出事项,乡镇财政支出压力大,收支矛盾日趋明显。
(三)事权与财权不匹配。现行财政体制支出责任划分不够明晰,乡镇承担的责任事权大于相应财权,事权与财权不对称。如道路建设、社会保障、义务教育和环境卫生等项目建设,经济困难的乡镇基本依靠专项转移支付,但在项目建设初期,县政府或相关部门仅预拨部分资金作为任务启动资金,甚至由乡镇政府自筹,待整个任务考核完毕或工程竣工验收完毕才拨付剩余资金,对于公用经费有限的乡镇,社会事业项目建设资金缺口大、投入少、建设慢。
(四)政策制度不够完善。一是激励政策效果不佳。部分基础薄弱、发展资源有限的乡镇在保障基本运转和政府正常运转的情况下,特别是“收支统管”体制类型的乡镇,向上争取资金的积极性与主动性不高,对接上级扶持政策不够主动。二是体制老化、断档。有的县区已多年未调整财政管理体制;有的县区体制多变,一年一定,由于缺乏相应的稳定性,名为体制,实为政策通知,不利于县乡财政工作平稳开展。
(五)财政所职能弱化。随着乡镇(街道)机构改革的深入推进,各地加快构建简约高效的基层行政管理体制,部分地区取消乡镇财政机构,乡镇财政所独立编制的人员随之分流,行政编制并入乡镇经济发展办公室或经济发展中心等机构,事业编制并入综合技术保障中心等部门。虽有部分乡镇近年来通过乡镇财政所标准化建设重新设立挂牌,但财政职能独立性逐步被削弱的趋势越来越明显,乡镇财政所无独立编制,人员配备力量不足,人才队伍薄弱,财务人员流动性大,老龄化严重,缺乏年轻骨干,且多为兼职,资金管理水平有所弱化。
合理划分县乡两级政府的职能,明确各自的收入和支出责任,既让县与乡镇的政府各司其职,高效提供相应的公共产品和服务,又能避免相互之间的推诿,形成县乡一盘棋、共促经济高质量发展的合力。结合福建各乡镇的体量规模、区域位置、经济发展状况等实际,科学制定激励措施,完善转移支付分配因素,合理划分县乡之间的财政事权和支出责任,特别是要把基层“三保”作为乡镇财政体制改革的重中之重。
(一)因地制宜,分类施策,建立适合自身发展的财政体制。结合不同县、不同类型乡镇的经济发展、资源禀赋、产业结构、地理区位等因素,立足发展实际,遵循外部性原则、激励相容原则、保障基础原则,充分发挥乡镇财政体制的作用。建议县域内部也应结合各乡镇实际,采取差异化的乡镇财政体制,充分发挥不同类型乡镇财政体制的作用,努力兼顾县级统筹协调能力和更好发挥乡镇主观能动性。例如,可以按“贡献型”“潜力型”“困难型”和“资源保护型”等,分类规范和完善乡镇财政体制。适度集中“贡献型”乡镇的财力,实行“划分收支,超收分成”模式,建立激励机制,鼓励其多做贡献;大胆放手“潜力型”乡镇,实行“收支包干,定项奖励”模式,引导其加快发展,壮大财政经济实力;合理兜住“困难型”乡镇基本需求,实行“收支统管,专项补助”模式,引导其积极发展经济,增强自身造血能力,提高公共产品和服务水平;适当增强“资源保护型”乡镇的财政保障能力,以弥补乡镇因保护资源而牺牲的财政经济利益。
(二)理顺财政事权和支出责任划分。进一步明确乡镇的事权支出范围,理顺县乡两级以及不同发展水平乡镇之间的事权财权划分,赋予乡镇履行事权相匹配的财力,为乡镇“松绑”“减负”,如建立乡镇事权清单,其中乡镇法定事权由县乡共同承担,县级政府和部门授权事项由县级承担,清单外事项按“谁交办、谁出钱”原则落实支出责任。适度提高经济条件较好的乡镇财政留用比例,赋予其更多的财政自主权和更多的支出责任,提高经济条件较差的乡镇的项目建设补助标准,尽量减少民生补助性项目的地方配套比例,取消公益性建设项目县级以下资金配套,在财政支出责任比例上给予照顾和倾斜。发挥乡镇片区优势,对跨乡镇、共建共享项目,给予乡镇资金整合的参与权和自主权,允许乡镇之间依规统筹使用,提高资金使用效益。
(三)完善正向激励机制,强化税源培养。从税收增长水平、招商投资数额等方面建立激励机制,鼓励乡镇挖掘既有税源潜力,培育自身造血功能,加大招商引资力度,大力培育优质税源。放宽资金使用权,允许乡镇在新增财力使用上,适当安排用于招商引资、目标责任制考核等支出。提高资产收益、土地出让金、土地复垦收益的返还比例,鼓励乡镇整合优势资源,通过盘活长期闲置、粗放经营的资产或开发利用的土地、水面等资源,培植税源,增加收入,壮大本乡镇财力。引导发展“飞地”经济,按照“县乡共抓、镇乡互动”模式,建立利益共享收入分配机制,基础条件较差或限制开发的乡镇可将引进的项目落户工业园区,所形成的税收收入按“飞出地”“飞入地”不同比例返还乡镇。
(四)完善转移支付体系,促进基本公共服务均等化。在兼顾县本级的情况下,尽可能财力下移,短期内加大财政转移支付力度与长期内建立规范的转移支付制度相结合,完善转移支付办法,合理制定各项转移支付基数定额,逐步建立健全专项转移支付定期评估和退出机制,同时加强转移支付资金监督管理,防止层层截留挪用,确保乡镇基本公共服务和基础设施建设得到有力保障。
(五)加强人才队伍建设,提高财政所管理水平。重新定位乡镇财政机构,参照垂直机构管理,建议把乡镇财政所作为县级财政部门下属单位或派出机构,明确财政所编制人员,配齐配强财政干部。提高乡镇领导干部的财政管理工作意识,重视乡镇财政管理工作的人才保障,建立健全财政管理干部选拔和任用标准,拓宽财政干部晋升和交流渠道,适时补充乡镇财政新生力量,加强财政干部和专业人才储备。结合经济发展形势,定期组织开展更具专业性、实用性的财政管理知识理论学习和财政业务信息化实操培训,提升乡镇财务人员的专业技术水平和职业素养,更好适应当前财政管理科学化、精细化的要求。
(执笔:卢晓军 叶倩倩)
责任编辑 李艳芝
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2023年11月