时间:2023-11-16 作者:北京市财政局
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摘要:
全面加强成本控制 深化预算绩效管理改革
北京市财政局
2017年年底,北京市财政局按照市委市政府的指示要求,开始研究探索推行成本绩效的方案。2018年年初,从学前教育和养老领域起步,创造性地探索全成本预算绩效管理改革试点;2019年为落实《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号),市委市政府印发《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》,在中央确定的“三全”(全过程、全方位、全覆盖)基础上,将全成本预算绩效正式确立为全市重大改革决策部署。经过不断实践探索,北京市形成了以提升政府治理能力为目标,以事前绩效评估为引领,以全成本预算绩效管理为基石,以全方位格局、全过程闭环、全范围覆盖、全成本核算、多主体联动的“四全一多”体系为框架的预算绩效管理“北京模式”,连续九年被财政部评为预算绩效管理优秀省市。
(一)坚持党的集中统一领导。市委市政府高度重视预算绩效管理工作,全面加强党对预算绩效管理的领导,市委市政府主要领导亲自指导、亲自部署,多次作出重要批示,召开专题会研究重点领域成本绩效管理措施,增强各级党组织把方向、谋...
全面加强成本控制 深化预算绩效管理改革
北京市财政局
2017年年底,北京市财政局按照市委市政府的指示要求,开始研究探索推行成本绩效的方案。2018年年初,从学前教育和养老领域起步,创造性地探索全成本预算绩效管理改革试点;2019年为落实《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号),市委市政府印发《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》,在中央确定的“三全”(全过程、全方位、全覆盖)基础上,将全成本预算绩效正式确立为全市重大改革决策部署。经过不断实践探索,北京市形成了以提升政府治理能力为目标,以事前绩效评估为引领,以全成本预算绩效管理为基石,以全方位格局、全过程闭环、全范围覆盖、全成本核算、多主体联动的“四全一多”体系为框架的预算绩效管理“北京模式”,连续九年被财政部评为预算绩效管理优秀省市。
(一)坚持党的集中统一领导。市委市政府高度重视预算绩效管理工作,全面加强党对预算绩效管理的领导,市委市政府主要领导亲自指导、亲自部署,多次作出重要批示,召开专题会研究重点领域成本绩效管理措施,增强各级党组织把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,为全成本预算绩效管理工作顺利开展提供了坚强的政治保障,形成了市委市政府统筹领导、财政部门组织协调、各区各部门主责落实、人大政协审计纪检监察等协同监督、社会第三方广泛参与的多主体协同联动机制。各区党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责,部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责,项目责任人对项目预算绩效负责,对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制,切实做到花钱必问效、无效必问责。坚持党对预算管理的集中统一领导,打通了决策部署和预算安排之间的联系纽带,确保了预算安排贯彻党的路线方针政策、落实中央重大决策部署,增强了对国家重大战略任务和发展规划、市委市政府确定重大决策部署的财力保障。
(二)坚持成本效益导向。在相同产出和效果的情况下,具有相对较低的投入成本,绩效更好,这就是“物有所值”的绩效理念。北京市在全面实施预算绩效管理的过程中,贯穿“物有所值”理念,更加强调“成本效益”,将成本核算、质量管理和效益计量等方法融入了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,打造了全成本预算绩效管理模式,形成了“抓两头”(成本和效益)、“促中间”(管理效率)的工作思路。在“三全”体系中融入“全成本”这一绩效“基因”,不仅有助于化解“成本虚化、质量弱化、效益软化”等难题,更是贯彻落实“中发〔2018〕34号”文件关于“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”要求的有效路径。
(三)坚持绩效与预算深度融合。在全面实施预算绩效管理的过程中,特别注重绩效与预算有机结合,不断强化预算对落实党和国家重大决策的保障能力,努力实现有限财政资源与政策目标有效匹配。强调绩效约束的前瞻性,以事前绩效评估为引领,形成事前、事中和事后管理闭环;开展重大政策和项目事前绩效评估,将事前绩效评估结果作为项目入库和预算安排的前置条件,处理好“谋事”和“花钱”的关系,形成了“资金跟着项目走、项目跟着规划走”的聚合链条,力争实现“以政领财,以财辅政”。
(四)坚持改革的系统性、整体性、协同性。按照中央统一部署,稳步推进预算绩效管理改革从项目向政策、部门整体、区级政府整体运行拓展,从事后评价向事前评估和事中监控延伸,从一般公共预算向“四本”预算覆盖,从市级向区级、街乡镇逐步深化。对各区的财政运行实施综合绩效评价,从财力保障、成本节约、运行成效、管理规范和财源建设等方面综合衡量各区财政运行绩效,为各区财政运行定期进行“体检”,成为引导财政工作的“指挥棒”和“风向标”。以财政运行综合绩效评价为抓手,在推动各区各部门全面实施预算绩效管理的同时,更助力项目、政策、部门(单位)和政府层面预算绩效管理工作的系统集成。
预算绩效管理“北京模式”是符合北京实际的理论实践双重创新。2002年,全市启动预算绩效评价试点以来,始终走在中国预算绩效管理理论与实践探索的前沿;2010年,首创事前绩效评估改革;2011年,推进包括事中跟踪在内的全过程预算绩效管理;2015年,开展财政政策绩效评价工作。经过多年的实践探索,原本追求绩效结果的预算绩效管理,已不能有效解决日益凸显的财政收支矛盾。2018年开始,立足北京实际,开始探索全成本预算绩效管理,是对全市多年绩效管理理论和实践的又一突破,这与OECD等国家实施的成本效益分析制度和绩效预算制度不谋而合。
(一)全成本预算绩效管理成效逐步显现。全成本预算绩效管理先后经历了前期破题研究(2018年)、重点突破(2018—2019年)、拓面增点(2019—2022年)“三步走”,改革成果丰硕,成效逐步显现。主要体现在:形成了一批公共服务保障标准和财政支出标准;建立了按效付费的财政补偿新机制;拟定了项目支出成本绩效分析操作流程;探索形成了绩效基线、成本效益分析等分析方法;优化了支出结构,提出了优化财政管理的新思路和新举措;成本控制理念愈发深入人心;自工作开展以来,共实现节支超269亿元,降本增效成效明显。
(二)全成本预算绩效管理体系框架愈发清晰。初步构建了全覆盖“横向到边”、全方位“纵向到底”和全过程“闭环管理”的成本预算绩效管理体系。一是项目支出层面,建立以完善支出标准体系为目标的项目成本绩效分析机制。自2018年北京开始探索项目层面的成本绩效分析以来,成本绩效分析从财政主导逐步向各部门拓展,并逐步向各区、各街乡镇下沉。截至2022年,已经完成了覆盖城市运行、教育事业、行政运行、园林绿化等领域429个项目的全成本预算绩效分析工作,市级财政形成定额保障标准112项,市级部门新设优化标准756项,各区新设优化标准528项。二是支出政策层面,建立以注重政策必要性和可持续性为导向的成本绩效评价体系。支出政策是政府根据党中央重大方针政策和决策部署、预算法等法律规定制定的财政支出安排措施,包括财政支出的方向、规模、结构和管理制度等,可以划分为不同领域进行分类细分。目前社会保障领域民生政策、产业发展政策、农林水发展转移支付政策等不同领域的政策成本绩效管理正在逐步推进,下一步为财政政策调整、措施改善提供有力支撑。三是重大支出领域层面,建立以支出结构优化为路径的联动补贴机制。2021年,开始在公用事业领域引入成本基线理念,探索建立公用事业领域重点企业绩效指标评价体系,通过对标方式逐一查找企业降本增效空间,随后开展市属高校成本绩效分析工作,形成了“析业务、明指标、找基线、定目标、补差距、提效能”的部门(单位)整体成本预算绩效分析思路。四是政府运行层面,建立以成本控制为主要内容的财政运行综合绩效评价,并开展专项监测与评价。2020年,首次实施区级政府财政运行综合绩效评价,将“成本节约”作为一级指标纳入评价体系,构建起由行政运行、城市运行、重大投资和项目成本控制、民生保障4个二级指标,10余个三级指标组成的政府层面成本绩效评价指标。2021年上半年,进一步优化政府层面的成本绩效指标,开展了成本节约专项监测评价。政府层面的成本预算绩效管理强化了各区、各部门、各单位的主体责任,提高了成本控制意识,为提高政府预算的配置效率和运营效率提供了有力支撑。
(三)全成本预算绩效管理理论体系初见雏形。结合国内外的理论和实践发展,在实践探索和创新中回答了全成本预算绩效管理是什么、为什么、怎么做等基本理论和方法问题,将北京的实践上升为理论自觉。一是全成本预算绩效管理的是绩效预算的实现形式。全成本预算绩效管理是各级政府、各部门、各单位将成本、质量和效益等绩效信息与预算关联起来的绩效预算管理模式,是优化财政支出结构、提高财政资金的配置效率和使用效益、提高公共产品和服务质量、提升财政治理能力和水平的有效工具。二是全成本预算绩效管理具有自身的独特方法。即以绩效基线为指引,导入标杆管理;以全成本管理为基础,做好成本估算、核算和评价;以关键绩效指标为核心,分领域完善特色绩效指标和标准;以成本效益分析为支撑,为财政管理提供科学依据;以绩效预算为应用,强化预算激励约束。
(四)全成本预算绩效管理持续助推政府治理能力提升。随着减税降费的持续推进,财政收入低位运行,财政收支矛盾进一步凸显,过紧日子已成为常态。为此,市委市政府提出大力倡导成本质量和效益意识、创新预算管理模式,将全成本预算绩效管理改革作为政府治理能力提升的有效手段。各级各部门将成本意识贯穿于预算管理和履职服务全过程,对公共产品和服务实施全成本管理,强调事业规划(计划)、部门履职、成本绩效的相匹配,不断厘清政府治理中政府与市场边界,提高政府执行力和公信力,因此全成本预算绩效管理既是国家治理体系和能力现代化的要求,也是推动国家治理体系和能力现代化的重要抓手。
责任编辑 雷艳
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