时间:2022-03-25 作者:祁玉清
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摘要:
统一认识加强协作
提升专项债券用作项目资本金的撬动作用
祁玉清
《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(下称《配套融资通知》)明确,专项债券可在满足一定条件的国家重大项目中用作项目资本金。2020年前三季度,地方政府专项债券用作资本金的近3000亿元,仅为专项债券已发行规模的8.9%,与25%控制目标差距较大,专项债券对社会资本的撬动作用没有得到充分体现,根源在于各方认识不统一、政策不配套。
认识不统一,相关主体预期偏差大
金融机构对专项债券用作资本金的“优先”偿还认识不一。地方政府专项债券用作项目资本金是一个新的实践,在项目中的风险和权益关系复杂,虽然从理论上可按照风险收益对等原则,合理平衡专项债券资本金与其他权益性或债务资金在项目中的权责关系,但政策要求专项债券用作项目资本金的偿还“优先”,突破了大家对资本金偿还“劣后”的传统认识。市场主体理解不一致,风险损失预期差异大,部分金融机构对专项债券项目的市场化配套融资还处于观望态势。
一些机构混淆了政府的投资主体责任与信用主体责任,风险责任意识不强。专项债券用作项目资本金是政府的投资主体责任。地方政...
统一认识加强协作
提升专项债券用作项目资本金的撬动作用
祁玉清
《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(下称《配套融资通知》)明确,专项债券可在满足一定条件的国家重大项目中用作项目资本金。2020年前三季度,地方政府专项债券用作资本金的近3000亿元,仅为专项债券已发行规模的8.9%,与25%控制目标差距较大,专项债券对社会资本的撬动作用没有得到充分体现,根源在于各方认识不统一、政策不配套。
认识不统一,相关主体预期偏差大
金融机构对专项债券用作资本金的“优先”偿还认识不一。地方政府专项债券用作项目资本金是一个新的实践,在项目中的风险和权益关系复杂,虽然从理论上可按照风险收益对等原则,合理平衡专项债券资本金与其他权益性或债务资金在项目中的权责关系,但政策要求专项债券用作项目资本金的偿还“优先”,突破了大家对资本金偿还“劣后”的传统认识。市场主体理解不一致,风险损失预期差异大,部分金融机构对专项债券项目的市场化配套融资还处于观望态势。
一些机构混淆了政府的投资主体责任与信用主体责任,风险责任意识不强。专项债券用作项目资本金是政府的投资主体责任。地方政府把项目部分收入纳入专项收入,并经过各级财政部门归集用于偿还债券本息是政府的一种偿债机制,是政府的信用主体责任。目前,一些行业主管部门和项目单位只关注专项债券的政府投资责任,把专项债券投资等同于政府的一般公共预算投资,忽视项目的偿债要求和自身的“第一偿债”主体责任,缺乏应有的债券风险控制意识。评级机构只关注专项债券的政府信用主体责任,忽略地方政府的投资责任和专项债券资金投向,没有考虑项目所属行业和地区的风险差异、项目收益与融资平衡情况以及资金使用方式的差异,专项债券评级的风险定价作用不明显。
政策不配套,专项债券用作项目资本金的特殊性没有体现出来不同级地方政府的债券违约责任不清晰,道德风险问题凸显。目前,尽管“专项债券项目收益与融资自求平衡”“省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任”“市县可以向省级政府申请临时救助”等偿债机制在不同文件有所提及,但债券损失预期信息仍传递不清晰。如当事先确定的项目专项收入不足以偿还债券本息时,市县政府基金预算和省级政府基金预算怎样依法偿还专项债券本息,省级政府如何实施财政救助,相关损失在投资者、地方政府和项目方如何分担等,既没有清晰的政策规定,也没有真实的案例验证,各方预期不一。市县政府多基于省级政府“兜底”,让一些偿债能力不足的项目参与发债,而债券偿还更多寄希望于省级财政支持或依赖置换债券,专项债券风险在展期过程中不断积累。
专项债券用作项目资本金的特殊性在债券实施方案中没有体现出来。《配套融资通知》只说明了专项债券可以用作项目资本金的适用领域和市场化融资的分置账户原则。实践中,专项债券实施方案缺少专项债券用作项目资本金的实现方式及其合理性论证,专项债券资本金的回收方式、风险防控措施,以及与其他渠道资本金、市场化债务融资关系等方面内容论证不足,专项债券账户与市场化融资账户分置的原则、标准和方法还不清晰,相关配套政策有待细化。
操作不规范,部门间协调有待进一步提高
专项债券发行与投资项目审批管理间的协调配合还需进一步加强。使用专项债券作为项目资本金的项目属于政府投资项目,在审批项目可行性研究报告时就应对项目资本金比例、筹措方式予以确认。目前,部分地方政府项目储备机制缺失,项目可行性研究中的项目融资方案、财务评价与债券实施方案相关内容在一些地方还没有实现有效衔接,其他来源资金不能落实等问题逐渐暴露,相关方法、标准还需双方进一步明确。
专项债券用作项目资本金的债券发行时点有待进一步优化。从目前看,资本市场对专项债券发行的约束性相对较低,而规划、土地、环评等事项对项目的建设进度约束性较强,部分地方为了避免当年债券发行额度“作废”,在项目实施条件不完全具备的情况下就仓促发债,不仅造成资金闲置,降低资金使用效率,也在无形中增加了资金使用成本。
强化风险防范,提升地方政府专项债券对社会资本的撬动作用提升地方政府专项债券对社会资本的撬动作用,需明确专项债券用作项目资本金的实现途径、优化债券额度管理、增强部门协作和强化项目风险防范。
(一)实施独立的专项债券额度管理制度并允许额度跨年结转。建议基于市场投资需求和项目收入,以地方政府投资规划(或项目库)为核心,按照“资金跟着项目走”,实施独立的专项债券限额管理制度,合理把握专项债券规模和专项收入边界,避免专项债券规模和专项收入过度相互反馈式增长,使项目市场风险过分向政府环节集中。同时允许发行额度可以跨年结转,加强专项债券出资项目资本金规模的可行性论证,并与项目可行性研究实现有效衔接。
(二)明确专项债券可用作项目资本金的实现途径。根据在项目中享有的权益和偿还机制不同,专项债券用作项目资本金可以分为软贷款特别资本金和可续期债券特别资本金。软贷款特别资本金专项债券不享受一般资本金的项目收入剩余索取权,主要适用于偿债能力强、市场化融资要求的项目资本金比例小于国家政策要求的项目最低资本金比例的项目,可用在城市停车场、城镇污水垃圾处理、供水等领域。可续期专项债券适用于偿债能力较弱,市场融资资本金要求大于政策性资本金的项目,通过创新实践,在城际地方铁路、地方高速公路、供气天然气管网和储气设施、干线机场等领域应用潜力大。
(三)完善部门协调机制,合理引导投资者损失预期。一是完善部门间协调机制。投资主管部门、项目行业主管、财政管理部门和证券监管部门应完善合作机制,确保项目可行性研究报告和专项债券实施方案相关内容实现有效对接,项目投资计划的资金需求与债券发行的资金供给高度匹配。依托投资项目在线审批监管平台和债券信息披露平台,加强对专项债券项目资金使用的合规性监管。二是建立省级政府、市县政府和项目单位的债券本息偿还风险分担机制。在债券实施方案中依法依规事先明确专项债券第一还款责任主体和专项收入归集方法,第二还款来源的情景、偿还方式、偿还条件和风险应对措施,并按债券发行规则向投资者进行信息披露,合理引导债券评级机构和投资者的风险损失预期。
(四)加强风险防范,健全专项债用作资本金的项目管理。一是合理选择专项债券发行的项目时间节点。对于实行审批的重大政府投资项目,可行性研究报告已经批准就可以发行专项债券,其中专项债券出资资本金比例应在项目可行性研究报告中予以明确,并在项目融资方案和财务评价部分增加项目专项债券融资平衡方案分析相关内容。对于一般项目,专项债券发行项目需具备开工条件,或至少是在项目办理土地使用手续后方可发行。对于项目已经建成运营的,或项目完工还没有转为固定资产的,不能再以该项目的名义发行专项债券以替代或偿还其他渠道资金,其中国家规定的置换债券除外。二是完善专项债券与地方政府一般公共预算风险隔离机制。严格专项债券项目收入中的政府补助比例,项目总收入中政府补助性收入不能超过20%,或在项目经营期内政府补助收入累计不能超过债券发行额的50%。三是做好典型案例梳理工作,引导市场规范操作。在各行业短期内难以出台《专项债券用作项目资本金操作指南》的情况下,可通过梳理不同领域的典型示范案例,以实际案例示范来推进地方政府债券用作项目资本金规范发展。
(作者单位:中国宏观经济研究院投资研究所)
责任编辑韩璐
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