时间:2021-09-12 作者:湖北经济学院|邓毅 中国林业出版社|盛春玲
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摘要:
建立统一、规范、高效的国家公园管理体制是国家公园体制试点的根本要求。与管理体制相适应,国家公园资金保障机制也应做出相应改革和调整。从2020 年首批10 个国家公园试点单位验收情况看,试点国家公园在财政事权和支出责任划分、转移支付体系、预算管理层级、收支管理等方面都不同程度地存在着不统一、不规范的问题,影响到国家公园体制的进一步深化。
试点国家公园财政事权和支出责任划分在不同程度上存在不清晰、不合理、不规范的问题。主要表现在 :国家公园纵向财政事权和支出责任划分粗略, 大量国家公园管理事务属中央财政事权委托地方行使,中央和地方共管国家公园事权和支出责任不明确,省以下国家公园财政事权和支出责任划分不明确,政府...
建立统一、规范、高效的国家公园管理体制是国家公园体制试点的根本要求。与管理体制相适应,国家公园资金保障机制也应做出相应改革和调整。从2020 年首批10 个国家公园试点单位验收情况看,试点国家公园在财政事权和支出责任划分、转移支付体系、预算管理层级、收支管理等方面都不同程度地存在着不统一、不规范的问题,影响到国家公园体制的进一步深化。
试点国家公园财政事权和支出责任划分在不同程度上存在不清晰、不合理、不规范的问题。主要表现在 :国家公园纵向财政事权和支出责任划分粗略, 大量国家公园管理事务属中央财政事权委托地方行使,中央和地方共管国家公园事权和支出责任不明确,省以下国家公园财政事权和支出责任划分不明确,政府各部门间国家公园横向财政事权和支出责任划分不清晰,国家公园财政事权和支出责任划分协调机制缺失,国家公园财政事权和支出责任划分法治化程度不够高等。
上述问题的存在,从原因上看既有原自然保护地事权划分不清的历史延续因素,也有机构改革带来的新的事权摩擦因素。下一步,国家公园财政事权改革应从以下几个方面进行 :研究细化国家公园财政事权, 出台《国家公园为主体的自然保护地领域中央和地方财政事权和支出责任划分改革方案》;建议建立国家公园管理委员会,统一协调处理包括财政事权划分在内的国家公园改革中出现的各种重大问题,加强国家林业和草原局的协调职能 ;在国家公园中央和地方财政事权和支出责任划分改革方案出台之后,进一步完善省以下财政事权和支出责任改革方案 ;加快国家公园和自然保护地法律法规体系建设,尽快出台国家公园法,将财政事权和支出责任以法律的形式固定下来。
目前, 我国第一批试点国家公园主要实行中央直管和中央委托省级政府管理两种体制。对于中央委托省管国家公园,2020 年中央机构编制委员会印发的《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见》明确规定,以省政府为主管理的国家公园管理机构列入省政府派出机构。按指导意见要求,目前应着重纠正部分国家公园试点单位名义上由省级政府直接管理, 但实际上仍然实行市县代管的问题,市县为主的属地管理会弱化保护职能,这也是试点要解决的主要问题之一。
与省级政府直管的单位管理体制相适应,国家公园管理机构应按省级部门预算管理要求,将门票和特许经营收入等上缴省级财政,各项支出由省级财政统筹安排,并编制省级部门预算,报省级人大批准后执行。
从未来发展来看,中央委托省管的国家公园在条件成熟后宜上划为中央直管,由中央直接履行相应的财政事权和支出责任。国家公园提供的是全国性、战略性的自然生态保护基本公共服务,按事权划分原则应上划为中央事权,由中央承担起支出责任。与此相适应,各国家公园管理机构的支出应纳入中央预算, 由国家公园主管部门汇总编制部门预算,承担起国家公园投入主体的责任,实现中央管理层面的权、责、利统一。
一是统一收入。国家公园管理机构成立后,应将以前由试点区内各部门、各企事业单位分散收取的收入集中由国家公园统一收取,作为政府非税收入,全额上缴省级国库,纳入省级预算管理。未来国家公园管理机构成立后,国家公园统一收取的各类非税收入应上缴中央国库。包括 :统一门票和特许经营收入, 将门票和特许经营管理权收归国家公园管理机构,取消旅游开发公司门票和特许经营收费权,由国家公园管理机构统一收取和管理 ;统一国有自然资源资产有偿使用收入,将试点区内全民所有的自然资源资产管理权和收益权收归国家公园,取消各部门自然资源资产管理权和收益权。试点区内现有的水电、风电、矿山等各种经济开发项目,经环评可以保留的,其水电开发收入、探矿权采矿权收入均应由国家公园统一收取管理 ;统一捐赠和生态环境损害赔偿收入,国家公园成立后,原各类保护地管理机构独立设置的各类保护基金应划归国家公园管理机构统一管理,除经国家公园管理机构授权,其他任何单位和个人不得以国家公园的名义募集私人资金或争取国内外环境友好团队和自然保护基金支持。建立生态环境赔偿制度,国家公园所在地省级人民政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,可指定国家公园管理机构负责所辖范围内生态环境损害赔偿工作,由国家公园管理机构收取赔偿资金并组织生态环境损害的修复。
二是统一支出。国家公园管理机构成立后,原由各部门、各单位分别行使的保护、游憩管理职能应划归国家公园管理机构统一行使,并由国家公园管理机构统一安排相关支出。包括 :统一安排游憩管理支出, 原由旅游开发公司安排的游憩管理支出包括旅游设施设备投资和维护费、景区管理费、游客管理费等一律纳入国家公园预算,由国家公园管理机构安排相关支出 ;统一安排资源保护管理支出,原由各保护地管理机构安排的各类保护支出包括管护费、生态移民搬迁费、环境修复费等一律纳入国家公园预算,由国家公园管理机构负责支出 ;统一安排对企业、居民的补偿和引导支出,属于国家公园直接行使的财政事权,宜由国家公园管理机构直接安排到试点区及周边企业和社区居民的支出,如水电风电关停补偿、矿山关停补偿、退耕还林补偿、退牧还草补偿、发展生态农业和生态畜牧业的引导补偿等。
一是按照“谁的财政事权由谁承担支出责任”的原则,清理整合与国家公园财政事权划分不相匹配的中央对地方专项转移支付,建立起与事权相匹配的“十四五”时期国家公园转移支付结构。
二是按“统一、规范、高效”的国家公园体制试点要求,整合部门间涉及国家公园专项转移支付项目。由各部门安排的涉及在国家公园国土空间上实施的转移支付项目,如果与国家公园主管部门设置的项目目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近,原则上应整合由国家公园统筹使用。各级发改委安排的国家公园预算内基本建设项目,也应征求相应级次国家公园主管部门意见。
三是厘清专项转移支付和一般性转移支付之间的边界。国家公园专项转移支付是由委托代理关系产生的与上级政府应承担的国家公园管护成本直接相关的经费,而国家公园一般性转移支付是对地方政府履行国家公园地方财政事权、落实支出责任存在的收支缺口,由上级政府给予的资金弥补。按这个原则区分,原由专项转移支付安排的用于弥补落实地方财政事权和支出责任的收支缺口的资金,应划归一般性转移支付。
四是优化转移支付结构。在目前以中央委托省管主要管理模式的情况下,转移支付的主体是专项转移支付。随着未来中央直管国家公园数量的增加,中央直接承担国家公园财政事权和支出责任将大大增加, 委托地方管理的事项也越来越少,转移支付结构也将由现在的专项转移支付为主转向一般性转移为主、专项转移为辅。
国家公园可以探索引入PPP 模式,由国家公园管理机构通过竞争性方式选择具有相关领域投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协调原则订立合同,明确责权利关系,由社会资金提供自然保护、游憩管理等公共服务,国家公园依据公共服务绩效评价结果向社会资金支付相应价格,保证社会资本获得合理收益。国家公园PPP 项目既可以涵盖旅游设施设备的投资和运营,也可以涵盖生态保护设施设备的投资和运营,也可以延伸到园区范围内及周边社区的产业发展、就业培训和扶贫等。按项目潜在的收益回报能力, 国家公园PPP 项目大致可分为高回报、中等回报、低回报、无回报4 类。下表对这四类PPP 项目的财务可持续性以及国家公园所应提供的保障进行了对比。
项目公司是国家公园与社会资本合作的载体,可以完全由社会资本投资,也可以由国家公园和社会资本共同投资。由于不同股东在专业化、短期利益或长期战略上存在着差异,因而不同的股权结构影响到项目的运作效率。根据特许经营项目融资和股权结构理论,国家公园应当按照项目的不同性质,优化股权结构设计,充分发挥股东各自优势,提高项目实施效率。甚至可以采取分阶段的股权结构设计,以提高项目对投资者的吸引力。
从资金机制上看,PPP 项目成功的关键是要设计合理的收益回报和保障机制。对于社会资本而言,最重要的是要保证项目的财务可持续性,为此需要对项目现金流进行预测和测算分析。对国家公园管理机构来说,则需要开展财政可承受能力论证,对项目全生命周期过程的支出责任进行测算,并控制在国家公园预算可以承担的范围之内。对于采用使用者付费的PPP 项目,应当在合理确定项目运营成本的基础上,综合考虑收费水平对各方产生的影响,确定合理的收费价格。
国家公园 PPP 项目的回报能力、财务可持续性和资金保障比较表
项目收益回报能力 |
项目范围和实施内容 |
项目财务可持续性 | 项目回报机制 |
国家公园财政保障 |
高回报 | 旅游设施设备的投资和运营 | 项目自身的收入能够覆盖所有的支出并实现基本的回报要求,并且还能为国家公园提供现金流 |
使用者付费 |
无需国家公园预算安排补贴资金或捆绑其他权益,并且国家公园还可以向SPV 公司收取特许经营费 |
旅游纪念品开发、设计、投资和运营 | ||||
中等回报 |
田园综合体 | 项目自身的收入能够覆盖所有的支出并实现基本的回报要求,但无法为国家公园提供额外的现金流 |
使用者付费 |
无需国家公园预算安排补贴资金或捆绑其他权益 |
低回报 | 社区居民就业引导和培训 | 项目自身的收入不能覆盖所有的支出 | 可行性缺口补助 | 国家公园通过预算补贴差额或捆绑其他权益 |
无回报 |
生态保护设施设备的投资和运营 |
项目自身无收入 |
政府付费 | 国家公园通过预算承担项目全生命周期过程的支出责任 ( 包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等 ), 或者捆绑其他权益 |
国家公园管理机构对于乡村产业发展也有管制和引导的职责,可以安排一定的社区发展引导基金,与地方扶贫资金进行整合,打包形成市场化运作的PPP 母基金,选择技术扎实、经营稳健、管理规范、信誉良好的社会资本合作,外引“真金白银”,内联“绿水青山”,推动发展生态旅游业、生态农业、生态畜牧业、生态渔业。对特色鲜明、区位较好、交通便利的大村落,以文化传承为依托,推进PPP 模式发展“田园综合体”,打造“农业+ 旅游+ 社区”运作模式,从单纯农产品消费转向休闲度假消费,从传统住宅投资转向康养社区投资,最终实现社区发展、农(牧)民脱贫、生态保护的多赢目标。
除PPP 项目外,国家公园管理机构还应该积极创造条件,吸引志愿者、非营利组织参与国家公园管理, 分担部分管理成本 ;建立国家公园社会捐赠制度和环境损害赔偿制度,为国家公园建设筹资资金。
一是完善国家公园非税收入共享机制。为兼顾各
级政府利益,应当分项目确定国家公园非税收入在各级政府之间的分成比例。国家公园非税收入涉及中央与地方分成的,分成比例由国务院规定,涉及省级与市(县)级分成的,分成比例由国家公园所在地省级政府规定。在试点期,可采取稳妥的办法,维持原非税收入的分成比例不变。试点期结束后,应当按照财政事权与支出责任相适应的原则,重新调整各项非税收入分成比例。
二是建立以环境质量和保护效果为依据的税收分成制度。目前,我国中央和地方共享税种都是按既定的分成比例在中央和地方之间进行分成的。但存在某地保护得越好,从增值税、消费税、所得税等税种中得到的分成收入越少的现象。应在中央和地方收入划分上改变原来“一刀切”的分成比例,建立地方环境质量与税收分成比例挂钩的机制。同时,鼓励地方将由此增加的分成收入用于自然保护地周边的县(市)的公共事务,支持保护地周边县市的经济社会发展。
【本文为国家社科基金项目“国家公园资金保障机制与对策研究”(16BGL117)的阶段性成果】
责任编辑 张蕊
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