时间:2021-09-12 作者:财政部国库司
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摘要:
国债管理是现代国库管理制度的重要组成部分, 是现代国库管理制度财政筹资理财功能以及宏观经济调控功能的重要体现。2000 年国库管理制度改革全面实施,为适应构建现代国库管理制度的要求,国债管理改革踏上新的改革发展征程。随着国债余额管理的实行和国债市场化改革的不断推进,国债科学理财水平和政策协同能力显著提高,逆周期调节能力不断增强,市场化程度不断提升,国债在国家宏观调控和金融市场中的作用日益彰显。
(一)国债筹资机制不断完善,有力保障积极财政政策顺利实施。20 世纪80 年代恢复发行国债初期,我国主要通过行政摊派方式组...
国债管理是现代国库管理制度的重要组成部分, 是现代国库管理制度财政筹资理财功能以及宏观经济调控功能的重要体现。2000 年国库管理制度改革全面实施,为适应构建现代国库管理制度的要求,国债管理改革踏上新的改革发展征程。随着国债余额管理的实行和国债市场化改革的不断推进,国债科学理财水平和政策协同能力显著提高,逆周期调节能力不断增强,市场化程度不断提升,国债在国家宏观调控和金融市场中的作用日益彰显。
(一)国债筹资机制不断完善,有力保障积极财政政策顺利实施。20 世纪80 年代恢复发行国债初期,我国主要通过行政摊派方式组织国债发行。1991 年尝试采用承购包销方式发行国债,开启了市场化发行之路, 1993 年首度采用缴款期招标方式发行国债,1996 年起启用单一利率招标和多种利率招标方式发行国债。国库管理制度改革实施后,国债发行机制进一步完善, 在原有招标方式基础上,为提升国债发行的科学化水平,2004 年创新推出混合式招标方式,目前,所有记账式国债全部通过电子招标系统发行,并基本形成了按年公布主要期限国债发行计划、按季公布全部国债发行计划、发行日期相对固定(每周三和周五)的规律性国债发行机制,国债筹资机制日趋科学完善,筹资效率不断提升。国债年度发行规模由2000 年的4000多亿元增长至2020 年的7.1 万多亿元,国债余额由 2000 年的1.5 万亿元增长至2020 年的约20 万亿元,国债年度发行规模和余额增长10 倍以上。国债筹资机制的建立健全,在顺利完成中央财政筹资任务的同时, 为国民经济和社会发展“九五”计划到“十三五”规划顺利实施、全面打赢脱贫攻坚战,以及积极财政政策的实施提供了有力的资金支持,有效促进了经济社会快速健康发展。
(二)国债一级市场步入世界先进行列,国债发行市场化程度不断提升。随着现代国库管理制度的建立, 财政国库工作重点强化筹资理财、宏观经济调控等“四项功能”,实现以较低成本和合理风险筹资,为此,多年来财政部国库司一直致力于国债一级市场建设。经过多年的努力,我国国债期限品种结构不断完善,目前品种包括分别满足机构、个人投资者需求的记账式国债、储蓄国债,期限涵盖3 个月至50 年的主要期限,成为国际上少数几个能发行50 年期超长期国债的国家。记账式国债定期滚动发行机制、续发行机制和预发行机制逐步建立健全,形成“10 年期以下采用修正的多重价格,30 年、50 年期采用单一价格”的招标体系,更好地促进金融机构合理化招标,提升发行定价水平。国债承销团制度日趋成熟,承销团多数成员都是人民银行公开市场业务一级交易商和债券市场做市商,保障了国债一级市场和二级市场协调发展。国际货币基金组织、世界银行2014 年联合修订的《公共债务管理指南》,亚洲开发银行2017 年发布的《发展债券市场的良好实践》等都对我国国债一级市场建设情况予以充分肯定,并将其作为成功经验向其他国家推广。
(三)国债二级市场运行机制逐步优化,国债流动性稳步改善。2000 年以前,我国国债二级市场经历了从无到有、从初步建立到逐步成型的起步阶段。1988 年,出于便利实物国债持有者的转让需要,国家先后批准61 个城市进行国债流通转让试点,国债二级市场初步建立,1991 年,国债开始在上海证券交易所挂牌交易,国债交易所市场建立,1996 年,商业银行从交易所市场退出后,陆续开办了银行间国债市场和商业银行柜台市场,以银行间市场为主、交易所市场和柜台零售市场为辅的国债市场格局逐步成型。国库管理制度改革以来,财政部国库司积极推动国债二级市场发展 :一是建立国债做市支持机制,通过在银行间债券市场运用随买、随卖等工具,对银行间债券市场做市商提供资金或国债支持,促进其更好地参与二级市场交易。二是支持国债衍生品市场发展,推动中国金融期货交易所推出2 年、5 年、10 年期三个国债期货品种,推动商业银行和保险机构参与国债期货交易,丰富了投资者利率风险管理工具、进一步完善市场投资者结构。近年国债流动性不断改善,近5 年国债换手率年均增速超过50%,2019 年换手率超过2 倍。
(四)国债收益率曲线有效建立,金融市场利率基准作用逐步发挥。国库管理制度改革以来,财政部国库司通过定期滚动发行关键期限国债、不断丰富国债期限品种等方式,积极推动构建中国国债收益率曲线。按照党的十八届三中全会决定有关要求,近年国债收益率曲线建设进一步提速 :一是以人民币加入国际货币基金组织SDR 货币篮子为契机,财政部建立了3 个月贴现国债按周滚动发行、6 个月贴现国债按月滚动发行机制,3 个月贴现国债收益率已被国际货币基金组织采纳为SDR 利率中人民币利率计算基础,有效夯实了短期国债收益率的形成基础。二是不断完善国债续发行机制,对1 年、2 年、3 年、5 年、7 年、10 年期所有关键期限国债和30 年、50 年期超长期国债实行续发行, 减少债券碎片,提高债券流动性。三是逐步增加超长期国债供给,推动超长期国债价格形成机制不断完善。目前我国已形成涵盖3 个月至30 年的期限结构较为完整的国债收益率曲线,国债收益率曲线的金融市场定价基准作用逐步发挥。
(五)国债市场对外开放程度不断提高,主权信用地位稳步提升。2000 年以来,我国境内国债市场加快向境外投资者开放,外资机构投资我国国债市场在账户开立、资金汇入等方面的限制逐步消除,便利程度稳步提升 :一是境外机构类型日益丰富,目前投资我国的境外机构涵盖境外央行、境外非法人产品、境外银行和境外非银行类金融机构等多种类型。二是境外机构投资我国国债的渠道逐步增多,既可通过直接投资或“债券通”模式进入银行间债券市场,也可通过QFII 和RQFII 模式进入银行间债券市场或交易所市场。三是国际投资者对我国国债的认可度提升。随着我国国债陆续纳入彭博巴克莱、摩根大通等国际多个主流债券指数编制范围,我国国债市场越来越受到国际投资者青睐,大国主权信用地位显著提升。境外机构持有我国国债规模稳步增长,截至2020 年7 月末,境外机构持有国债规模1.54 万亿元,占可流通国债存量约9%。
(一)保障国债平稳顺利发行。2020 年增加赤字规模和发行抗疫特别国债是党中央、国务院为应对新冠肺炎疫情冲击,加大宏观政策调节力度的重要举措。财政部国库司认真贯彻党中央、国务院决策部署,全力做好抗疫特别国债和一般国债发行工作,通过采取优化品种结构、均衡发债节奏、协调流动性支持、加强与市场机构沟通、引导舆论导向等一系列措施,保障特别国债发行如期顺利完成、一般国债发行平稳有序开展。下一步,财政部将切实贯彻落实党中央、国务院决策部署,加强国债发行管理,发挥好国债资金对于做好“六稳”工作、落实“六保”任务的作用。
(二)进一步深化国债管理市场化改革。要继续优化国债品种期限结构,推进银行间市场记账式国债预发行。完善储蓄国债定价机制,拓宽储蓄国债(电子式)销售渠道。不断完善国债续发行机制,增加单只国债续发行次数,增大单期国债市场交易规模。健全完善国债做市支持机制,稳步提高国债二级市场流动性。加强国债市场统一互联,提升国债市场基础设施服务水平。
(三)推动国债收益率曲线利率基准作用进一步发挥。财政部与中国人民银行紧密协作,建立健全国债收益率曲线,协调国债发行和货币政策操作,取得了良好成效。下一步,要进一步完善国债管理制度,实现长期以合理成本和风险完成财政筹资,促进积极财政政策更加积极有为。同时,注重财政政策与货币政策协同精准发力,发挥国债金融功能,优化国债存量结构,活跃市场交易,更好发挥国债收益率曲线定价基准作用。
(四)加快国债市场对外开放进程。要积极稳妥加大国债一级市场开放力度,继续吸收外资机构加入国债承销团。积极推动境外机构投资中国债券市场,培育国债市场多元化、国际化投资者群体,继续向外资机构推广中国国债市场和国债收益率曲线。加强国债对外宣传力度,吸引更多潜在投资者了解我国国债市场。
(五)更好发挥国债管理对规范预算执行、提高财政资金管理效益的作用。按照党中央、国务院提出的财政精打细算过紧日子的要求,财政部国库司在发挥国债发行对库款“削峰填谷”作用的基础上,进一步统筹国债发行与中央财政收支、库款管理,以中央财政收支预测及库款保障目标余额为依据,科学拟定国债发行计划,强化国债应急筹资能力,合理控制国债筹资成本。下一步,要完善相关制度机制,打通预算执行、库款管理及国债管理等财政资金、债务管理全链条,提升预算执行效率,不断提高财政资金管理效益, 实现国债发行与中央财政收支、库款管理的一体化、科学化、精细化。
责任编辑 刘慧娴
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