时间:2021-09-12 作者:申现杰^p
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摘要:
新中国成立70 多年来,国家发展规划在我国快速实现现代化赶超中发挥了重要历史作用。进入新时代,更好地发挥国家发展规划对财政政策的战略导向作用已经成为完善国家规划制度、更好发挥国家规划战略导向的题中之义,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要选择。
国家发展规划具有宏观性、战略性、政策性、指导性、约束性和空间性,是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职责的重要依据。财政是国家治理的基础和重要支柱,财政政策是政府履行职能的核心手段,国家发展规划战略引导功能的有效发挥离不开财政政策的核心支撑,处理好规划与财政的关系对落实国家发展战略至关重要。
新中国成立70 多年来,国家发展规划在我国快速实现现代化赶超中发挥了重要历史作用。进入新时代,更好地发挥国家发展规划对财政政策的战略导向作用已经成为完善国家规划制度、更好发挥国家规划战略导向的题中之义,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要选择。
国家发展规划具有宏观性、战略性、政策性、指导性、约束性和空间性,是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职责的重要依据。财政是国家治理的基础和重要支柱,财政政策是政府履行职能的核心手段,国家发展规划战略引导功能的有效发挥离不开财政政策的核心支撑,处理好规划与财政的关系对落实国家发展战略至关重要。
正确处理好政府与市场关系、不断优化政府职责体系的必然要求。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。规划通过预期性指标阐述国家发展的战略导向,引导财政政策创造适宜的政策环境,推动市场主体在自主发展中实现自身经营方向与国家战略导向的有机统一。规划约束性指标要求政府部门通过公共资源的配置来履行好职责,并实现约束性目标。国家发展规划作为国家治理的一种目标管理体制,通过预期性和约束性指标对财政政策进行战略引导, 有利于正确处理政府和市场关系,优化政府职责体系,推动资源配置实现效益最大化和效率最优化。
完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度的必然要求。历经多年发展,国家发展规划已经从单纯的经济计划转型为公共事务治理规划,涵盖经济社会运行的多个领域。财政作为国家治理的基础和重要支柱,是发挥国家发展规划战略引导作用的核心支撑。国家规划体系与包含财政政策在内的政府宏观调控政策体系、规划实施保障机制的有效衔接,彼此嵌入、融合互动,共同推进党和国家发展战略的落实。完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度,必须增强国家发展规划对包括预算等在内的财政政策的引导功能,推动中期财政规划和年度预算等财政政策工具与国家发展规划的制度性对接。
持续创新完善国家宏观调控制度体系与宏观经济治理体制的必然要求。习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出 :“用中长期规划指导经济社会发展,是我们党治国理政的一种重要方式。”国家发展规划作为涵盖经济社会运行多个领域的中长期规划,具有综合平衡性与统筹协同性, 能够有效弥补依靠单个部门政策的不足,避免出现“小马拉大车”的现象。因此,适应国家完善宏观调控制度体系与宏观经济治理体制的要求,需要发挥国家发展规划对包括财政政策在内的多个部门领域政策措施的综合平衡与引导协调作用,推动财政、货币、产业、区域、投资等政策在落实国家战略中协同发力。
由于我国现行的年度预算体制难以在“规划——政策——预算”之间建立直接的有效联系,在一定程度上限制了国家发展规划对财政政策的战略引导作用,大量政府公共资源难以被优先配置到国家战略所指向的重点领域,也削弱了政府履行行政职能的效能。具体而言,主要体现在以下几个方面 :
年度预算与国家发展规划衔接缺乏常态化机制。在我国“两上两下”的部门预算编制过程中,财政部门、支出部门与准预算部门往往存在着分歧与博弈,一定程度上造成了年度预算资金安排的碎片化与短期化,难以满足中长期国家发展规划的匹配要求。国家发展规划也没有分年度资本支出计划,从而难以形成与年度预算的匹配机制。目前的中期财政规划与三年投资计划落实国家发展规划的能力有限,也并非形成年度预算的基础。规划与预算之间缺乏有效衔接机制,很容易导致财政支持受短期或人为因素影响而改变既有配给结构,影响规划实施。
中期财政规划与国家发展规划的衔接能力不够强。中期财政规划编制采取三年滚动方式,由财政部门在汇总各部门三年支出需求的基础上进行综合平衡优化而成。受中央地方纵向财力分配制度化弱、部门横向预算资源分配体制固化、转移支付不确定因素较多、部分部门预算编制质量不够高、中期财政规划编制缺乏更为健全的部门统筹协调机制等多种因素综合影响,中期财政规划编制质量、实施效果与其预期功能目标还有不小差距,在对接中长期规划与约束年度预算上的功能有限,还难以与国家发展规划形成较好的匹配。
专项规划细化落实不足加大了财政政策匹配的难度。国家发展规划范围较广,内容较多,综合性较强,难以在每一个领域中对政府与市场的边界进行明确界定,也很难形成精准可控的数字管理,需要专项规划予以分解落实。围绕国家发展规划中预期性与约束性指标的实现,专业部门或倾向于由财政全额出资,或冀望于通过减免税费、增加补助等方式引导市场解决,多个专项规划形成的较大公共资源需求使有限的财政资源难以全面匹配。部分部门专项规划也存在着编制迟缓、项目依据性不足、滚动项目不完整等问题,难以与中期财政规划进行有效衔接,进而影响了财政政策匹配国家发展规划的效果。
重大任务与重点工程项目持续性统筹资金支持值得关注。国家发展规划确定的重大工程项目需要政府统筹财力予以保障。由于政府性基金、预算内基本建设资金、预算内部分专项资金、国有资本经营性资金、地方政府债务等分属不同部门管理,相互之间缺乏有效衔接机制,资本性支出难以统筹整合形成合力。分散的部门管理难以确定匹配规划公共工程项目财政资金的具体数目,从而也限制了对债务等其他政府融资工具的有计划使用。财政部门按照经常预算的管理办法对资本性支出进行管理,尚不能与重大工程项目建设周期相匹配,影响项目持续建设。
完善国家发展规划战略引导财政政策的体制机制,应从优化政府职责体系与提高宏观经济治理能力两个方向着力。一是进一步完善规划制度与预算制度体系,健全规划实施的部门协调配合机制,增强财政专项规划、中期财政规划、年度预算与国家发展规划的匹配能力,提升规划对政府履行公共职责的约束能力。二是优化财政收支结构,提升财政政策精准发力水平,引导市场主体自主自发将经营行为转换到国家发展规划战略方向上来。
提升规划统筹推进层级,增强对财政政策的引导能力。一是提升国家发展规划内重大发展改革事项的统筹推进层级。将国家发展规划提出的重大发展改革事项与中央深改委、财经委等年度工作要点、政府工作报告进行对接,在更高层级统筹推进机制下,增强国家发展规划重大发展改革事项对财政年度预算、中期财政规划的引领能力。二是实施以五年为周期的零基预算模式。着眼打破上一个五年周期所形成的基数概念和支出固化格局,根据新的五年规划导向每五年编制一次零基预算,确定新的“基数+ 增长”模式,并对年度额外新增项目严格实施零基预算管理,全力增强对未来五年重点领域与重大战略任务支出的保障能力,避免因过分强调短期项目而可能忽视的长远效益。三是扩充年度发展计划中财政资金支持类内容。年度发展计划由全国人大审议表决后具有法定性和权威性。在编制年度计划中,将以财政资金为来源的规划重点工程项目纳入年度计划予以呈现,实现年度发展计划与财政预算的全面对接,在项目建设、宏观调控两个领域强化对财政政策的引导作用。提升专项规划编制质量,增强对接中期财政规划的能力。一是提前专项规划编制出台的时间。改变国家发展规划出台后再编制出台专项规划的传统模式,与国家发展规划同步编制出台各主要专项规划,为中期财政规划留足时间。二是增强专项规划的政策指导性。细化落实国家发展规划中的部门职责,制定针对性公共政策, 对可能导致财政减收或增支的财税优惠政策进行测算预估,为中期财政规划做好支撑。三是完善专项规划与区域规划项目生成机制。对项目进行优先排序,为项目纳入三年投资计划与三年财政规划打好基础。
健全部门协调机制,增强三年投资计划与中期财政规划匹配能力。一是建立中期财政规划的部门协调机制。建立由国务院主持、以财政和发展改革部门为常设成员、有关部门参加的部际联席会商论证制度,就规划期内重大工程项目公共资源配置进行沟通论证并达成基本共识,强化中期财政规划的权威性。二是推进三年投资计划在编制时间、项目生成上与中期财政规划的衔接。明确三年投资计划期内项目资金来源和中央财政资金需求,争取将三年投资计划中的中央预算内基本建设项目滚动纳入中期财政规划, 为衔接年度预算、财政中期规划和合理安排政府债务融资提供支撑。三是扩展三年滚动投资计划为十年滚动投资计划。将三年滚动投资计划扩展至十年滚动投资计划,推动已开工、周期相对较长的重大工程项目优先纳入财政项目库和投资项目库, 亦作为年度中央预算内资金数额确定或政府专项债券发行的项目基础,为财政资源跨期配置提供支撑。
深化财政体制机制改革,提升财政保障国家发展规划的能力。一是将政府债务收支纳入年度财政预算与中
期财政规划。结合政府投资计划所形成的政府投资需求,综合未来财力规模,设立单独的政府债务预算,将政府债务收支纳入年度预算体系与中期财政规划框架,依据国家发展规划财政资金需求合理确定债务发行规模和发行周期,推动全口径预算管理。二是按照国家发展规划资金需求对重点支出和预算二次分配权进行整合。按照国家发展规划重点工程项目资金需求,清理规范同财政与生产总值挂钩的原有重点支出,同时逐步将分散于各个部门的预算资金纳入财政部门统一分配。对重点支出,不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法, 而是在国家发展规划统领下,按照投资计划与中期财政规划中的项目进行资金配套。三是增强财税政策引导社会资本自主自发匹配规划战略方向的能力。优化财税收支结构,发挥各种财政政策工具作用,健全政府性资金引导机制,推动PPP 等机制,提升财政税收政策对企业投资、产品结构的引领作用,引导市场主体自主自发依据国家发展规划配置自身资源。
责任编辑 韩璐
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