地方专项债作为逆周期宏观调控、积极财政政策的重大举措，聚焦重点项目投资建设，缓解经济下行压力，对冲疫情影响，为实现经济社会预期发展目标起到重要作用。2020年年初开始，地方政府专项债券发行加速、规模加大，也对其管理提出了新的要求。从2019年的公开数据看，已发行专项债券的平均期限较长，这意味着管理周期的拉长和计息期的增加。因此，充分考虑偿还能力，防控发行时收益不实、建设及运营期效率低下等风险，按偿还视角进行地方专项债项目全生命周期管理，并与滚动预算的编制、执行结合起来，与绩效评价结合起来，实现借用管还各阶段的统筹平衡，就显得十分必要。

举债发行阶段重在统筹协调及选好项目

举债阶段是地方政府专项债的决策及发行阶段。从偿债的视角看，这个阶段最重要的工作是专项债项目的选择、项目预期收益与融资的平衡等。项目选择和收益测算的粗糙是举债阶段存在的主要问题。有些地方政府虽然建立了专项债项目库制度，但对入库项目仅要求上报项目收益数据，而忽视对项目获得收益、创造绩效的内在能力的全面评估；有些地方则在宣传上提出要“包装”优质项目。这些无疑为偿债风险的积聚留下了隐患，使得专项债借用管还的统筹平衡面临较高的不确定性。

因此，选好专项债项目十分重要，需做好以下几点：一是要建立健全由主管部门、财政部门以及项目建设、运营单位共同参与的项目遴选协调机制，以确保入选储备库的专项债项目既符合城乡发展规划，在财力上也可承受。二是入库项目应该考虑地区特点，在北方地区，可以选择有收益、具普惠性且建设期相对较短、运营期较长的供水、供暖及扩建完善项目、污水综合利用项目，以及社区卫生设施建设、更新项目。三是在项目储备库入选文件中，应要求列明项目产出、收益及具体效果等绩效目标，以为专项债项目的绩效管理打好基础。四是要坚持把全面、系统地评估论证作为地方政府上报项目的前置程序。项目主管部门应认真调研，组织投资、财政（财务）、拟实施单位及相关专家、公众等多方论证，对已入储备库的申报项目进行审核，确保按要求上报的专项债项目方案是基本成熟的。五是在政策方面，建议适当考虑南方先进地区与北方相对落后地区的差异，并将缩小这种差异、均衡发展、共同富裕作为财政公共政策设计和实施的目标之一。在考虑选择收益较低的健康、民生等项目与融资平衡时，允许在政府性基金预算范围内平衡，或允许以相关专项资金、转移支付专项收入资金补充平衡，以推动疫情常态化控制形势下北方相对落后地区的经济全面复苏进而稳步发展。六是要进一步加强专项债项目的发行审核。首先，规范项目融资自平衡方案的内容，将项目绩效目标作为方案的必备要素，并要求在年度收支平衡部分明确做出对建设期付息资金来源的具体安排和承诺。其次，重点审核项目收益的基础条件假设是否合理，项目收益等绩效目标是否持续可实现，项目分年度净现金流、内部收益率、收益覆盖倍数的测算以及敏感分析是否准确、合理和可靠，偿债风险应对措施是否具有可操作性等。通过审核，过滤掉虚高项目，并确保项目方案在执行前就具有应对偿债风险的理念及切实可行的预备措施。

资金使用阶段重在资金专用及高效运用

在资金使用阶段，地方专项债的管理活动包括建设期和运营期。建设期管理活动存在的主要问题包括：将资金用于别处；资金未能按建设进度及时拨付或资金已拨付但项目进度未跟上而造成资金闲置；项目建设效率较低。只有避免这些问题的发生，确保融资只用在项目上，且高效地转化为项目运营资产，才能为偿债提供可靠的物质保障。

要解决这些问题，一是专项债资金应当与一般公共预算资金分开运行，设立专门监控账户，管理专项债资金的拨入到位及按项目进度的支用情况，并指定专人负责账户的管理。二是为了保证资金的拨付与项目进度所需资金的精准同步，资金使用单位应当及时向主管部门、财政部门报送按实际进度需要的资金用款计划，同时对财政和主管部门的资金拨付应当有时限要求，确保下拨资金不闲置在中间转拨环节。对于专项债资金发行到位时间晚于项目需要使用资金时间的情况，要考虑建立专项债临时周转金，并列入政府性基金预算，以应对资金暂时不能到位的调度需要。三是要在专项债券发行后，对专项债项目实施及债务资金使用情况进行跟踪检查，查处不按规定用途使用、未按项目预定计划实施的违规行为。

提高专项债项目建设效率，关键是要统筹规划并遵循专业化、市场化的要求。一是建立地方债项目的统筹协同推进机制，及早明确主管部门、业主、施工、运营单位的责任及协同要求，以项目达到运营要求的绩效目标为导向，在项目的设计、施工、验收等环节将实现运营绩效目标的具体指标融于其中、落于实处。二是建立地方债项目全生命周期价值管理机制，从项目系统整体目标出发，基于项目经济生命统筹考虑项目决策、项目立项、项目采购、项目建设、项目运维和项目退出报废全过程，以确保政府专项债券的最终使用效果。三是业主建设单位在项目开工前制定与融资方案衔接的项目建设实施方案，提出实现项目建设期绩效目标以及达到目标的工作内容、步骤和措施，并负责实施。方案还应考虑南北方的气候差异，比如根据北方冬季长的特点，提出冬期施工的专业措施，以避免项目建设进度目标落空。四是按照市场运作方式确定项目施工单位，通过合同方式明确施工建设目标以及建设业主、施工方的权责关系，建立奖惩约束机制。五是运营单位在建设施工过程中以适当方式参与项目施工监理，使得项目运营的理念及具体要求在施工过程得以实现，并使项目验收通过之日成为其建设成果转变为项目运营能力发挥之时。六是在项目的验收环节，要考核评价专项债项目的建设是否达到运营要求的绩效目标。

运营期是专项债项目预期收益的收获期，为促使其预期收益的如期实现，应当采取的主要措施：一是确保项目资产的安全性。对通过竣工验收移交运营的项目资产，应当纳入国有资产进行管理，按照会计准则准确计量并记入地方政府综合资产负债表，按专业要求维护保养，以确保项目资产正常运营，并严禁将项目资产和权益用于为运营单位及下属单位等融资提供担保。二是建立收益专门账户。运营单位应当在财政部门选定的银行开立项目收益资金账户，存放项目运营产生的、融资方案确定的用于偿债的项目收益资金。该账户的资金，运营单位无权动用并定期自动向财政部门政府性基金的有关专户划转，由地方财政部门按预算要求专门用于债本金和利息的偿付。地方财政部门应指派专人监控账户的收益及划转情况。三是为提高专项债项目的运营效率，应当通过市场化方式选择具有运营经验和专业能力的公司运营项目，以合同方式明确项目运营公司合规经营及实现绩效目标的责任及相关权限；建立合理的项目收益定价机制确保项目的正常运转；强化专项债项目运营监督，定期进行项目绩效目标评审，并公开评审信息，以督促项目始终按照确定的绩效为目标正常运营。

项目管理阶段重在建章立制并切实执行

在这里主要讨论专项债项目在建设期和运营期的管理活动。政府部门、项目业主单位和运营单位应当按照规范化、信息化的要求对项目资金、资产进行管理，并适时、动态地调整与项目收益相关的管理措施。管理规范化、信息化的基础是建立相应制度并按照系统理念、信息技术方法切实执行。

一是资金管理制度。地方政府的财政部门考虑建立专项债周转金和风险准备金，并列入预算，以应对建设期资金暂缺的调度需要，应对因市场、环境等因素变化可能引起的项目收益未能实现的违约风险。项目业主单位按会计准则为每个专项债项目专账核算，全面、全过程地反映和监督项目设计、施工建设、竣工阶段的资金运用情况，确保资金不超预算、合理使用并完整地形成项目资产。项目运营单位按项目设置专项债收入核算账户，归集项目收益，定期足额向财政部门划转用于付息还本的收益资金。

二是建设运营的项目管理制度。地方政府应当发布鼓励项目高效建设运营的激励制度，创造良好的营商环境，提供有利于建设及运营的完备的基础设施。项目建设的业主单位建立完善的设计、施工、进度、质量、安全、验收等管理制度并切实执行，确保项目按时竣工并即时形成目标运营能力。项目运营单位应当从合规经营、人力资源、核心业务环节、供应链、项目收益等方面建立高效运行的业务流程、管理流程、技术和操作规范以及行为规范，进行细致而全面地管理，以使项目运营按照既定的目标持续有效进行。

三是信息公开制度。地方政府主管部门应当依托信息技术按规定建立公开的专项债项目建设运营信息库。公开的信息库不仅便于政府主管部门指导、管理，而且可以让社会公众了解与其相关的专项债项目的信息，以利于督促、激励建设及运营单位。

四是建立专项债重点项目绩效管理体系。一方面对专项债券项目分级、分类、分层次建立重点项目事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价的管理机制，另一方面建立健全问责机制，充分体现“谁举债，谁负责”的原则，以有效管控举债过程中的各类风险。

五是定期督查、评价制度。建立专项债项目建设期、运营期在质量、进度、安全、运营、收益方面的督查及评价指标。综合这些指标形成项目情况报表，要求建设单位、运营单位定期报送。相关政府主管部门定期组织实地督查、评价，发现问题要求及时采取措施解决，对倾向性或重大安全、质量、运营及收益方面的隐患或早期预损苗头，应及时发布预警信息以便相关方面积极应对。

归还阶段重在提前谋划并用好偿还机制

专项债在其整个生命周期内，债的归还活动一直处于进行时。未雨绸缪，以制定可行的专项债付息还本计划的方式进行提前谋划，并建立、用好偿还机制，是归还阶段工作的重心。

制订可行的付息还本计划，是专项债资金使用单位（项目运营单位）的责任。资金使用单位应当树立举债必还的信用理念，按照“谁使用、谁归还”的原则，切实履行资金使用主体的偿债责任。在制订专项债融资自平衡方案时，资金使用单位就应当结合专项债年度现金流量的测算平衡考虑付息还本计划，尤其是先要考虑债券发行后项目建设期内利息支出的资金来源；在专项债发行后，应当根据单位及项目自身的资金收支、现金流量特征尽快制订科学细致可行的付息还本计划，并将计划中的付息还本金额、期限等信息同步列入单位的年度财务预算、中长期财务预算以切实执行，还应当将专项债付息还本计划上报主管部门和财政部门备案，以便于其监管和考核。在计划执行的付息过程中，资金使用单位应当预提应付债券利息并计入项目资产成本或费用支出，再按照要求及时将利息资金上缴财政专门账户。为了执行好还本计划，应当千方百计增收节支、控制债务总体规模、及时催收各种欠款以加快资金周转，减少闲置资产以盘活资金，在保持正常运转的基础上，将项目资产折旧及结余形成的现金流量逐步积累起来，以备还本之需。

建议主管部门和财政部门以资金使用单位偿债计划为抓手，按照各自的职责监管其付息还本计划的执行。主管部门要将专项债付息还本情况列为对单位业绩考核的主要指标，并与其主要领导的考评挂钩。地方财政部门可在信息技术支持的基础上，建立专项债债券资金借用还的管理数据库，并将其嵌入财政预算管理系统内。数据库基表可将各资金使用单位使用债券资金及还本付息的具体情况列为基本指标，以衡量其资金借用还情况是否正常、与融资自平衡方案是否一致；还可以根据经过审计的财务报表将其债务余额与当年收入比值、债务余额与可支配财力比值、当年应还本付息额与当年可支配财力比等比值列为监控指标，监控其偿债能力；亦可设立现金净流量与项目资产折旧值的比对指标，判断项目还本资金是否不足。通过建立这样的数据库，及时反映各专项债项目的专项债借用还过程及偿债能力，发现问题及时预警，以利于应对风险的发生。

当专项债项目出现偿债风险且实际发生的概率较高时，要区别情况分别采取适当的应对措施。对于专项债项目运营期限长于债券期限、预计项目收益在债券到期时可能难以满足还本需要的情况，可以考虑接续发行相应专项债券周转偿还。当专项债项目出现收益虚高或因市场、环境等变化因素或突发事件导致不能覆盖期终还本甚至难于付息的情况时，可考虑的应对措施有：一是尽早察觉专项债项目风险情况，较为准确地计提风险准备金并列入政府性基金预算，在项目收益不足以支付利息或归还本金时使用以偿债。二是考虑以相关专项资金或专项转移支付弥补项目收益不足。三是以相关资产做抵押，在必要情况下，通过拍卖等方式对政府资产进行处置来偿还债务。四是尝试项目破产重整。当专项债项目出现大面积偿债风险，必要的考虑可能是地方财政的重整。

专项债在如约付息还本、圆满收官后，应当按专项债资金在借用管还不同阶段的使用特点、归还过程以及相应的管理活动，设计具体指标进行全过程的绩效评价，全面总结债务资金的使用效率和效果，检视债务资金的借用管还是否达到统筹平衡的要求和预期绩效。

责任编辑 张小莉