高校全过程预算绩效管理探究

中央财经大学｜王淑杰

来源：视觉中国

全过程预算绩效管理是高校深入推进绩效管理的必然方向，是落实财政部、教育部有关制度要求和解决高校财政资金紧张的关键举措。新时代高校要在现有绩效预算管理工作的基础上，进一步将绩效管理全覆盖到预算管理中，将绩效链条和预算链条全面融合。这需要进行信息化和人才建设、预算管理、绩效预算治理机制等方面的基础建设，然后将绩效目标设定、绩效运行监控、绩效评价和绩效结果应用等流程进行制度规范，以保障全流程预算绩效管理的进一步贯彻落实。

高校全过程绩效管理存在的主要问题

（一）绩效目标管理

一是绩效目标设定与事业发展规划不一致。“十年树木，百年树人”，高校的事业发展目标主要包括科研、教学和社会服务等，这些通常难以在短期内实现，而是体现为长期发展规划。但为了便于进行绩效考核和评价，高校的绩效目标通常不会完全根据事业发展规划而设定。虽然绩效目标包含年度目标和长期目标，但实际上绩效预算主要进行年度管理，因此年度目标通常比长期目标具有更强的参照性和约束性，这导致高校的绩效目标往往与其事业发展规划不一致。

二是绩效目标难以量化。相对于定性目标，量化目标更能客观地体现绩效，财政部门和预算部门都非常重视量化指标的设置。然而，高校的很多绩效难以通过量化目标体现，比如211项目建设科研经费的绩效考核通常包括课题、论文和会议等方面，但这些科研成果有多少能够真正落地或者转化应用以及带来多少经济效益和社会效益，难以进行量化考核。因此，实践中高校往往会选取容易评价或者评价成本较低的内容作为绩效目标，这就不符合绩效目标设定的初衷。

三是绩效目标管理责任不明确。高校一些项目绩效目标的设定可能涉及多个部门，通常包括财务、基建、教务、科研以及各院系等，这需要各部门之间的高度配合和信息沟通。目前高校财务部门虽已普遍建立起基础的信息化网络，但由于责任不够明确等原因，往往会造成工作重复、信息滞后、信息不对称等问题，进而导致绩效评价结果不客观，绩效管理水平低下。

（二）绩效运行监控

一是“重支出、轻绩效”的思想仍旧存在。高校在绩效运行的监控工作中只重视资金支出进度和年度突击花钱，忽略资金使用效益与项目完成进度。即“只管用钱不管用法，只看账本不看项目”，进而影响绩效目标的实现。

二是高校绩效监控的主动性不足。相比财政部门，高校对于被评价对象的绩效信息掌握最为全面，因此监控的执行效果可能更好。但由于高校的财务人员主要承担学校日常财务工作，面对流程长、周期长、要求高、指标复杂的绩效监控工作难有余力，对预算绩效的执行监督仍旧依赖财政部门。

三是绩效监控的信息化水平较低。“执行有监控”意味着绩效监控要覆盖整个预算执行周期，因此绩效监控相比于其他绩效管理环节周期更长，这需要信息提供的时效性和全口径。目前很多高校在预算管理方面的信息化建设仍不完善，缺乏对绩效评价对象的全过程动态跟踪，监控的时效性与完整性不够。这种“信息孤岛”模式又进一步降低了信息质量，不利于高校绩效监控工作的开展。

（三）绩效评价

一是评价指标设定不够科学。高校在绩效评价工作中通常重点关注预算资金支付，忽略对成效的评价。例如，在高校图书馆基建项目的绩效评价中，往往只考虑预算资金支付的金额和进度等，忽略项目建设标准、质量和使用时间等。这些评价指标往往需要由专业的人员设定，但实践中则主要依赖高校相关部门的申报资料，而审核时又缺乏行业标准或者横向比较，因此导致评价指标不科学。

二是评价标准难以统一。我国高校数量较多，在人才培养、科研、社会服务等方面会有较大差别，如有些高校定位于科研型高校，而有些则定位于教学型高校。如何既能体现高校不同的定位又能保障统一而公平的评价标准，是绩效评价工作面临的一个难题。

（四）绩效评价结果应用环节，高校存在绩效评价结果应用不足、绩效评价结果的公开程度不够的问题。虽然从流程和形式上高校会根据绩效评价结果进行褒奖或整改，但是实际上仍然存在为了评价而评价的倾向。同时，目前大多数高校只公开决算报告而不公开专门的绩效评价结果和报告，这实际上阻碍了公众对高校绩效预算管理和高校履职情况的监督。

高校推进全过程预算绩效管理的困难

一是制度保障不足。在《高等学校财务制度》与《高等学校会计制度》的指导下，高校已经将预算的编制与执行确立为财务工作的中心。虽然如此，很多高校仍缺乏有效的实务操作标准，基本上只依照《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《预算绩效评价共性指标体系框架》等相关制度和规定进行操作。即便有些高校制定了本单位的相关制度，但这些制度也缺乏操作性。比如对于预算绩效评价指标的设置与评价方法的选择等有许多文件和政策要求，但是很多高校在一定程度上还停留在对这些文件和政策要求的简单照搬，并没有针对本高校的事业发展规划制定适当的评价指标和形成指导文件。此外，预算绩效管理需要以相关业务为基础，包括预算、采购、合同、内控等各个方面，这相应要求高校要首先建立健全相关方面的基础制度，然后才有可能建立适合本单位的具有可操作性的预算绩效管理制度。

二是专业人才缺乏。绩效管理本身是比较复杂的业务，尤其在绩效目标设定、绩效指标和标准设定、绩效评价等环节都需要专业人才并投入很多的精力。比如在绩效评价的服务对象满意度调查环节，就需要投入较高的调查成本。高校的绩效评价工作主要由财务部门主管，但许多财务人员缺乏预算绩效管理相关的专业技能与经验，这往往导致预算绩效管理工作最终流于形式。

三是信息化建设水平低。在我国数量众多的高校中，各层级与各地区之间的信息化软硬件水平参差不齐，但整体上信息化建设的水平不高，这制约了以信息化为基础的预算绩效评价工作的顺利开展。从全过程预算绩效管理视角看，高校的信息化建设已经难以符合绩效管理工作的要求，因为它仅能提供割裂的、孤立的绩效信息。虽然在财政部门的推动下，高校已经普遍应用了预算管理一体化平台，并为全过程管理搭建起了一个框架，但是因为信息技术应用落后，仍难以真正做到把绩效管理的全过程环节与各参与方联系起来并形成闭环管理。

四是预算管理水平仍需提高。绩效预算管理是预算管理的高级阶段，是在预算管理合规性基础上对绩效性的进一步要求和体现。因此，预算合规性是绩效预算管理的前提，只有在预算编制做实、做细的基础上才能保障绩效管理工作的顺利推进。虽然我国绝大部分高校已经按照中央要求进行了绩效预算管理，但实际上合规性仍旧没有实现。比如很多高校的项目库管理仍旧不规范，包括基建类专项资金、重点学科专项资金等，这些项目本身并不够规范或者论证不充分，有些地方甚至没有建立完整的项目库。在合规性都无法实现的情况下，项目的预算绩效管理就失去了实践基础。

推进高校全过程预算绩效管理的建议

一是提高信息化水平与财务人员水平。高质量的信息化建设是预算绩效一体化不可或缺的现实条件，是实现全过程预算绩效管理的物质基础。特别是对于流程和周期较长的绩效监控环节，信息化水平的提高可以加强对关键绩效指标的数据分析，有助于提升监控效率，适用于校内部门多、资金量大、报销业务量大的高校。同时，高校应培养、引进在预算管理和绩效管理方面专业素质硬、工作经验丰富的专业人员。

二是加强项目库管理。项目绩效评价是高校预算绩效管理工作的基础和重点，这相应要求高校严格项目库管理，提高项目申报质量。高校在预算编制时，应重点加强对项目预算的编制，包括分析项目的上年度预算执行情况，学习相关政策文件，掌握变动项目收支标准，收集预算基础数据，将本校实际情况融入绩效预算编制，增强项目预算编制的科学性和适当性。对于入库项目的审核，高校内部应当逐步建立起专家评审机制，提高申报项目的质量。对于已经入库的项目还要切实实施分类排序管理，提升项目入库管理的效率。此外，高校还要明确预算经费支出的范围和标准，结合财政和相关部门要求并依据现实状况科学合理地设置项目支出标准，为项目申报和评审提供标准依据。

三是建立高校预算绩效治理机制。高校预算绩效管理的全过程涉及众多部门，应当建立起一套有效的、多元的治理机制，这样既可保证各部门之间权责明确，又可实现对绩效各环节的协调统一管理。高校可以结合自身情况成立专门的预算绩效管理相关机构，由分管财务工作的校领导牵头，财务部门为主体，统筹审计、教务、科研、各院系等相关部门共同参与和管理，以被评价项目或者资金为链条，做到全过程、全方位和全员参与。预算绩效管理委员会应从各部门职责和任务出发，对各部门制定的预算绩效目标进行审核，审核绩效目标设置的科学性、申请资金的合理性及后期项目的可执行性等，从而实现全过程预算绩效管理的统筹和协调。

四是制定全流程的制度保障。高校应重视绩效目标的设定工作，总体原则是保证绩效目标的客观和适当。这相应要求高校不仅要参考国家教育部门的相关标准和指南，还应结合高校自身发展目标，并将整体战略目标分解到各年度、各部门，形成年度绩效计划。对于中长期绩效目标的设定，要充分考虑与高校的战略规划紧密相连，并强调绩效的持续性和有效性。同时，可制定专门的制度规范要求做好定期和不定期的“双线”（预算执行进度和目标完成效果）监控。在监控中，如果发现实际执行偏离预算绩效目标就要立即停止执行，并且查找原因和对绩效目标进行修正，形成“目标——调整——执行”的实时监控和调整，保证被评价对象一直处于良性监控和运行中。要制定个性化绩效评价指标和标准。高校的定位不同，即便是同一所高校内，不同部门的评价指标和标准也可能差异巨大，比如教学、教辅、行政、后勤等部门的职能和绩效评价就不尽相同。因此，高校应当出台专门的制度文件，规定本校以及本校不同类别的部门和项目绩效评价的具体指标，建议可以细化到四级指标。只有量身定做这些具体的指标和标准，绩效评价工作才能更有针对性和具体性。要健全绩效评价结果反馈与应用机制。完善奖惩机制，可考虑参考绩效评价结果来调整计划年度的预算资金安排，或者将评价结果与部门绩效奖金、个人工资福利等进行挂钩，以充分调动起相关部门和人员的积极性与主动性。同时，高校预算绩效评价结果应当及时和充分地公开，以便上级部门监管和社会公众进行监督，督促高校提高财政资金使用效益。

【本文得到国家社科基金“新时代全过程人民民主视域下人大预算治理能力研究”（22BZZ101）和北京支持“双一流”高校建设项目中央财经大学人大预算审查监督研究中心的资助。】

责任编辑　陆安平