强化第三方机构管理　推动预算绩效评价提质增效

北京大学经济学院｜韦小泉

为提升财政资金使用效益、优化财政资源配置、提升公共服务质量，党的十六届三中全会明确提出建立预算绩效评价体系，地方开始纷纷探索开展预算绩效评价工作，预算绩效管理工作取得突破。2018年，《中共中央　国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出要建立覆盖财政“四本账”的全方位、全过程预算绩效管理体系，后续财政部相继印发了《项目支出绩效评价管理办法》、《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》等文件，对持续推动预算绩效管理提质增效具有重要意义，同时也对预算绩效评价人员能力提出了更高要求。仅依靠政府内部绩效管理人员难以高质量完成全过程绩效评价工作，引入第三方机构开展绩效评价工作是非常必要的，地方财政部门可以通过聘请第三方机构开展预算绩效评价工作，这也对第三方机构管理提出了更高的要求。

引入第三方机构开展绩效评价工作的必要性

（一）满足绩效评价专业度要求。预算绩效评价覆盖财政“四本账”，绩效管理流程包括事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效自评，以及重点项目绩效评价等。每阶段绩效管理工作内容复杂、重点均不相同，政府内部绩效管理人力及人员专业性有限，无法满足人力资源需求。此外，绩效评价涉及财政、绩效、金融、法律、行业等方面专业知识，工作流程复杂，需要由具备专业综合素养的评价人员完成。因此，需要引入第三方机构，借助专业力量开展绩效评价工作。2021年，财政部印发《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》、《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》，明确了第三方机构开展预算绩效管理的内容界限、委托方式和选定标准等内容。

（二）提升绩效评价报告的客观性及可信度。财政预算事后绩效评价主要包括绩效自评以及财政部门的重点绩效评价。绩效自评是由预算单位（项目单位）对单位绩效（项目绩效）进行评价，此时自评单位既是运动员，又是裁判员，考虑到绩效评价结果会影响部门或者项目后续预算资金安排以及考核，自评单位立场缺乏客观性、独立性，自评过程带着天然的主观性，其出具的绩效评价报告客观性、可信度存疑。因此，财政部门开展重点绩效评价时，引入第三方机构可以借助其专业力量更加客观地对项目进行绩效评价，提升绩效评价报告的客观性及可信度，真正反映资金使用效益及项目实施情况。

第三方机构开展绩效评价工作存在的问题

（一）绩效评价机构准入门槛不一，评价质量良莠不齐。当前开展第三方绩效评价工作的机构主要包括会计师事务所、工程咨询机构、投融资咨询机构等，地方政府在进行机构选择时缺乏选择标准。这些机构在绩效评价工作中都有其专长，如会计师事务所擅长项目经济效益评价、工程咨询机构则注重对工程建设管理、质量等进行评价，投融资咨询机构擅长对项目预算申请合理性、预算使用合理性等方面进行评价。有所长的同时，各类型机构在评价方面也存在短板，导致其出具的绩效评价报告难以全面衡量资金使用效益，通过绩效评价分数横向比较预算资金效益或项目实施效果缺乏客观性。此外，绩效评价工作一般要求在6月或12月完成，部分地方政府未提前安排，在临近节点前集中开展，时间紧，任务重，一次采购几十家机构同时开展工作，各机构专业服务能力参差不齐，导致绩效评价报告质量良莠不齐。

（二）绩效评价咨询预算有限，难以深入开展工作。当前绩效评价咨询服务市场缺乏收费标准，部分地方政府预算安排有限，每个项目仅安排数千元预算资金，第三方机构在预算范围内难以深度开展实地调研、配置专业力量，且不服务、不指导项目后续整改，仅以提交绩效报告作为绩效评价工作完成的标志。部分机构为节约成本，仅安排少量专业度不高、评价经验欠缺的人员，在绩效评价时采用案卷研究法，通过对方传输过来的项目资料开展评价，甚至不开展现场调研，绩效评价工作浮于表面，在此情况下出具的绩效评价报告质量难以保障，无法真实反映项目实施过程中的问题及资金使用效益。

（三）缺乏行业监管及问责机制，绩效评价工作开展较为粗放。目前，我国注册会计师事务所、资产评估事务所等均建立行业监管机制，相关机构在开展业务方面会更加审慎。而预算绩效评价第三方机构缺乏外部独立行业监管机制，主要监管来自于其委托部门，由于项目绩效评价结果与中央对地方的预算资金安排及相关绩效考核挂钩，因此，委托部门也难以真正发挥客观、独立的监管角色。此外，部分地区甚至把聘请第三方开展重点项目绩效评价工作当作是履行绩效管理职责，对项目绩效评价质量关注有限。除缺乏外部监管外，对于第三方评价机构还缺乏相关问责机制，绩效评价质量的好坏对第三方机构企业信誉以及后续工作开展影响较小，第三方机构往往倾向于以较短时间完成项目工作，以便能够承揽更多业务，而难以从以往的绩效评价工作吸取经验教训。

（四）绩效评价工作涉及面广，要求高，专业人才缺乏。绩效评价工作涉及面广，要真正做好项目绩效评价工作，不仅要掌握庞大的理论知识体系，还需要有丰富的工作经验，熟练掌握绩效评价工作流程、绩效评价方法。绩效管理覆盖财政“四本账”，且涉及多个环节，复合型专业人才缺乏，难以满足当前市场需求。加之绩效管理行业缺乏相关规范、工作流程、执行标准等，绩效评价机构开展工作风格不一，造成绩效评价质量良莠不齐，也给财政部门的统筹工作带来很大难度。

（五）第三方绩效评价事中监管缺乏，独立性、客观性有待加强。独立性是绩效自评的最大劣势，严重影响了绩效评价的客观性及公允性。事实上，由于第三方绩效评价工作的开展缺乏相关监管，也可能导致道德风险，影响项目绩效评价质量。缺乏有效的内外监管机制，第三方机构在实地调研阶段可能流于形式甚至省略某些评价程序。此外，部分重点项目绩效评价全程由第三方机构与项目单位对接，财政监管较少，可能导致第三方机构在绩效评价工作过程中存在违规操作等情形，导致项目绩效评价报告客观性、权威性大打折扣。

提升第三方机构绩效评价工作质量的建议

（一）建立结果为导向的第三方机构考核机制。为充分激励第三方机构高质量、审慎开展绩效评价工作，建议财政部门建立第三方机构工作质量考核评估机制，强化考核评估结果应用。每年度邀请相关领域专家对绩效评价报告质量进行评估，将财政部门、专家以及其他相关部门对第三方机构工作质量的评估结果作为机构管理重要依据，对于评估质量靠后或者考核不达标的第三方机构后续不再委托其开展绩效评价业务。尤其是其开展绩效评价的项目后续被审计或监管部门发现重大问题，而评价机构在评价实施阶段就应发现却未发现问题的，还要予以严重警示或惩罚措施。

（二）建立第三方咨询服务收费机制。咨询服务费用是影响服务质量的重要因素，建议结合绩效评价工作专业性、工作量等建立合理的收费机制，从经济方面推动第三方机构工作质量的提升。第三方机构由于经费较少，难以组建专业团队开展深入调研，不追踪项目后续整改情况，这实际上是偏离绩效评价工作初衷，也未能发挥绩效评价咨询预算资金效益。建议相关部门出台第三方咨询服务收费框架体系，地方政府可结合行业绩效评价难度、复杂性等进行适当调整，按效付费，保障机构经费，提升绩效工作开展深度。

（三）建立行业监管机制及问责机制。建议参照会计师事务所等行业监管机制建立预算绩效行业监管，通过外部监管约束第三方机构评价行为，提升执业水平。行业协会等对机构以及评价人员的执业质量进行监管，能够有效提升第三方机构对专业力量的培养、个人对自身专业能力的建设，打造一支真正高水平的绩效评价队伍。此外，建立问责机制，对于绩效评价过程中存在的重大失误或不客观、不公正等行为采取相应惩罚措施，提升其犯错成本，让第三方机构真正重视项目绩效评价工作，审慎、认真、深入开展相关工作。

（四）持续推动绩效评价人才培养体系建设。当前绩效评价人才的专业性以及规模难以匹配市场高质量评价需求，必须推动人才培养体系建设。首先，强化绩效管理标准体系建设，结合各类绩效管理业务项目特点，制定评价程序和具体操作规范。在绩效指标方面，可以针对行业分类提供指引，评价人员通过政策学习等提升其能力。其次，开展政府部门绩效管理人员专业培训，夯实政府内部专业力量，更好地监管、统筹绩效评价工作。行业主管部门定期开展第三方机构评价人员培训会议，邀请相关专家或实操工作者进行理论及实践培训，提升其专业能力。最后，加强执业人员尤其是主评人执业资格管理，促进第三方机构提高从业者素质和能力。

（五）依托信息技术提升区域整体绩效评价质量。建议地方财政部门依托信息技术建立全流程绩效信息管理系统，将财政部门、政府监管部门、主管部门、项目单位、第三方机构、专家纳入系统，实现评价案卷资料共享，提升各方工作效率的同时，确保项目绩效评价数据资料全留痕、可追溯、云存储。财政部门可通过管理系统实现全程监管，推动第三方机构在各方监管力量下提升评价质量。此外，财政部门可通过信息管理系统进行统计分析，重点识别绩效评价共性问题，为区域资金整体绩效提质增效提供数据支撑。对于项目后续整改情况也可纳入绩效信息系统，便于相关单位进行持续追踪，对整改不及时的通过系统进行警示，让项目单位真正重视绩效评价结果，整改相关问题，及时纠偏，提升资金使用效益。

责任编辑　张小莉

财政动态

河北磁县：多措并举落实落细习惯过紧日子要求

河北省磁县财政局｜陈玉障　高博

今年以来，河北省磁县财政局始终坚持落实“党政机关要习惯过紧日子”要求，从全面从严预算管理、全面压降行政成本、全面加强项目管理、推进国资国企增效等方面细化具体举措，推动党政机关习惯过紧日子。

在严肃财经纪律，强化预算约束方面，坚持“先谋事、再排钱”，健全“该保必保、应省尽省、讲求绩效”的预算安排机制。严格厉行节约、精打细算，勤俭办一切事业，着力完善公务支出管理、财务管理、内部控制、监督检查等制度，从严从紧控制非重点非刚性支出，严禁无预算、超预算列支一般性支出，严禁超范围、超标准开支，不断提高支出效率，优化更多财政资源保障重大决策部署落地见效。

在从严编制预算，注重源头管控方面，一是坚持量财办事，严格落实财政事权与支出责任匹配原则，推动建立节约型财政保障机制，积极运用零基预算理念，打破预算安排固化僵化、只增不减的格局。二是坚持立足现实需求，切实改变“基数+增长”的预算编制方式，以现实需要为基础，不断规范专项资金设立，从严控制新上政府投资项目，严控概算调整，严禁建设楼堂馆所和“形象工程”、“政绩工程”。三是严格支出项目管理，按照项目轻重缓急、优先次序和财力状况统筹安排项目支出，对没有明确政策依据、实施条件不成熟、不符合过紧日子要求的项目，一律不予安排。

在盘活存量资产，促进资源优化方面，用好预算管理一体化系统，整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等环节，推动绩效管理与预算管理相融合；将分散在多个部门、功能相近的支出项目整合，提升财政资金配置效率。统筹开展资产资源清查盘活行动，对闲置或低效使用房屋、政府投资股权、闲置土地资源等进行分类处置，建立重点项目储备库，加快推进资产盘活。加强行政事业单位经营性资产统一监管，以管资本为主提高国有资产配置和运营效率。

责任编辑　刘慧娴