引导第三方绩效评价高质量发展的思考

南开大学经济学院｜马蔡琛　唐卓越

《中共中央　国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）在“建立全过程预算绩效管理链条”和“健全预算绩效管理制度”的规定中，明确提出可以组织第三方机构独立开展或参与绩效评估或绩效评价。可见在健全长效机制、提高财政资源配置效率方面，第三方绩效评价能够发挥的作用越来越受到重视。经过几年的发展，第三方绩效评价已然取得了长足的进步，但第三方评价市场缺乏统一行业资格评判标准、基层部门的优质第三方机构资源稀缺、政府采购第三方绩效评价服务标准不够明确等问题仍不容忽视。本文从政府引入第三方绩效评价行为切入，在委托采购、参与评估评价、成果应用等环节上，对如何规范引导第三方绩效评价高质量发展进行思考，并尝试提出相应的建议。

第三方绩效评价的发展与演进

第三方评价通常是指同政府没有直接隶属关系的“第三方”评估机构对公共部门某一时间段内的成绩进行评估的行为活动。《意见》实施五年多以来，“横向到边、纵向到底”的预算绩效管理体系初步建成，这对各级政府的绩效评价能力提出了更高的要求。在满足一定条件的情况下，向第三方机构购买预算绩效评价服务，成为一种可行的选择。第三方评价具有的独立性、专业性、问责性等特质，有望成为公共部门绩效评价的一种主流范式。

但实践过程中，借助第三方机构进行绩效评价的方式也存在一定的风险：首先，对于某些资源较为匮乏的地方政府，可以选择的第三方机构数量不足，尤其当评价项目涉及多个专业领域，专业人才配备不齐、专业性不足等问题就更为凸显。这可能会对绩效评价的结果可信性、有效性造成一定的影响。其次，即使在经济发达的某些地区，第三方绩效评价服务的质量仍然并不乐观，据有关研究显示，有些地区的高质量评价成果不到15%。

在第三方绩效评价更广泛地参与政府绩效评价业务并发挥更大作用的趋势下，第三方绩效评价的质量问题已然成为预算绩效改革关注的焦点。如表所示，近年来密集出台的相关政策对第三方绩效评价进行了初步规范，但评价质量仍具有较大提升空间。

目前，以会计师事务所、资产评估机构、专业咨询机构等为代表的第三方评价机构已广泛参与到预算绩效评价的多个环节和领域，其规模、水平、质量也取得长足的进步。第三方评价已成为有效推进预算绩效管理的有机组成部分，特别是在市县层面推进预算绩效管理中成为不可或缺的力量。但在实践中，由于法规制度的可操作性仍有待完善，县（市区）可供选择的第三方机构数量少，又缺乏相对成熟的经验可供借鉴，这在一定程度上影响了基层预算绩效管理改革的推进步伐。有研究者创建了针对“第三方评估”的效能评级体系，综合考虑时间和地域项目跨度，选取了21个已结项的政府绩效第三方评估案例进行评价，得出的结论是，目前第三方评价机构在独立性、专业水平、评价结果的反馈和应用机制上仍存在一定不足。

表　近年来第三方绩效评价相关制度规范

促进第三方绩效评价高质量发展的建议

从理论上看，在引入第三方绩效评价的过程中，政府部门属于委托方，第三方评估机构属于代理方，政府部门通过与第三方评估机构签订合同来委托其开展绩效评价。分解政府委托第三方机构进行绩效评价行为的步骤大致可以得到：绩效评价前——委托采购环节；绩效评价中——参与评估、评价环节；绩效评价后——成果应用环节。因此，我们可以从第三方评价的各环节来考察如何提升第三方绩效评价质量、加强评价结果应用。

（一）委托采购环节

一是鼓励发展专业的第三方绩效评价市场。针对目前第三方机构存在的质量不高、缺乏独立性等问题，完善和发展第三方绩效评价市场是解决问题的基础。目前第三方评估机构市场的发育并不成熟，在财政部2021年上线的“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”登记为0的县（区）不在少数，在西部某些欠发达的省份，第三方机构登记为0的区（县）占所在省份全部县（区）比例高达89.1%。基于现实考量，将高等院校、科研机构以及各类智库也列入第三方机构的范畴，对于丰富和发展第三方评估机构市场具有较大的现实意义。同时，也要对现有机构设置统一的资质审核标准。目前不同的预算绩效评价的第三方机构归属于不同行业，适用不同的行业规范。以资产评估机构和专业咨询公司为例：前者由中国资产评估协会管理，后者中的一部分由中国市场信息调查业协会第三方评估委员会进行管理。不同行业协会对执业质量的把控存在一定差异，可能会造成针对同一评价对象得到不同结果的情况，评价结论的可验证性相对欠缺。

二是规范政府采购第三方绩效评价服务标准。《意见》要求，预算绩效评价采取自评和外部评价相结合的方式，必要时可以引入第三方机构参与。预算绩效管理引入第三方工具的目标是花最少的钱达到最好的绩效结果，而涉及具体项目支出的绩效评价时，需要考虑支付的成本是否能够由足够的绩效改进来弥补，这就需要规范制定政府采购第三方绩效评价服务的标准。

（二）参与评估评价环节

目前，第三方绩效评价涉及的评价项目种类很多，按照项目类型细化第三方机构种类，有助于提高第三方绩效评估机构的专业性。有研究者建议，按照开展的业务内容及第三方机构专业服务的性质，将第三方评价机构划分为包含有一定审核与鉴证成分的“预算绩效评审类业务”机构和纯粹代理或咨询性质的“预算绩效咨询服务类业务”机构，这也是一种较具可操作性的现实选择。具体而言，对于智库类第三方机构，一方面可以将其纳入第三方机构的市场发展序列，但另一方面，也需要限定其参与绩效评价的范围，将其作为只能开展预算绩效咨询服务类业务的第三方机构，即通常仅参与绩效指标构建、抽样方法确定、公众满意度调查等技术性业务。

同时，第三方机构应积极向公众公开评价依据与结果，保证按时高质量地完成政府部门委托事项，在允许范围内出具权威透明的评估结论。

（三）成果应用环节

在完成绩效评估后，第三方机构将形成报告评审稿、专家意见及评分表、结果应用表等成果。第三方绩效评价是否流于形式，成果应用环节是其中的关键所在。

首先，需要确保第三方绩效评价成果的质量。可以针对由评价方案质量、评价报告质量、结果应用反馈等汇总组成的项目考核结果进行反向考核，将项目考核结果与绩效评价服务费相挂钩，考核结果为优、良、合格、不合格四个等级，对其分别按服务费总价的一定比例支付绩效评价服务费，由此达到对第三方评价结果质量的监控反馈的目的。

其次，在保证第三方绩效评价成果质量的前提下，将评估结果作为政府官员奖惩和问责的依据；评估结果作为增加或取消相关政策或措施的决策依据，有利于达到加强评价结果应用的目的。

最后，可以加强绩效管理系统的信息化应用，将第三方绩效评价结果及评级结果上传到相应的管理平台，做到数据留痕。可以根据往年绩效评价结果质量对第三方评估机构设置一定的门槛，达到规范发展第三方绩效评价市场的目的。这样有利于对相同类型的项目绩效评价结果进行更全面地了解。例如，对于绩效评价结果较差的项目的专家意见，可以为类似的共性问题指明改进方向，从而在合理程度内统一不同类型第三方机构对相同项目的评价标准，提升第三方绩效评价结果的公信力。

责任编辑　张小莉

应知应会

《中国共产党纪律处分条例》学习

监督执纪“四种形态”指的是什么？

经常开展批评和自我批评，及时进行谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌犯罪追究刑事责任的成为极少数。

对党员的纪律处分种类有哪些？

对党员的纪律处分种类：

（一）警告；

（二）严重警告；

（三）撤销党内职务；

（四）留党察看；

（五）开除党籍。

如何处理违犯党纪的党组织？

对于违犯党纪的党组织，上级党组织应当责令其作出书面检查或者给予通报批评。对于严重违犯党纪、本身又不能纠正的党组织，上一级党的委员会在查明核实后，根据情节严重的程度，可以予以：

（一）改组；

（二）解散。

责任编辑　陈璐萌