我国公共支出进行成本效益分析的思考

北京大学经济学院｜蒋云赟

我国改革开放后开始考虑将成本效益分析的理念用于政府的项目支出评价。1983年，原国家计委颁布《关于建设项目可行性研究的试行管理办法》，提出对工业项目的可行性研究需要包括“社会及经济效果评价”的内容。不过成本效益分析方法被广泛关注是《中共中央　国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）颁布之后，随着全面预算绩效管理工作的铺开和深入推进，对成本效益分析方法的需求日益增加。由于我国公共支出成本效益分析方法的实践还不多，总结国际和国内成本效益分析的经验，十分有必要。本文结合笔者给财政部门进行项目成本效益分析的实践，提出一些对我国公共支出进行成本效益分析实践的思考和建议。

明确适用对象

中发〔2018〕34号文颁布以来，我国绩效评估工作推进的广度和深度都非常迅速。各地首先对一般公共预算支出进行绩效评估，接着扩展到社保基金、地方专项债、政府和社会资本合作项目等领域，全覆盖预算绩效管理体系不断健全。但并不是所有的公共支出项目都需要进行成本效益分析。对一些政府必须提供的常规民生服务，比如供水、供电和垃圾清运等，就不一定需要成本效益分析。因为成本效益分析的核心是将所有的成本和效益货币化，通过比较全部成本和效益以决定是否开展这个项目或者执行这个政策。而很多民生项目是政府的职责，没有必要通过成本效益分析决定是否执行，对于这类项目更多的是开展成本核算来决定政府投入和补贴的额度，并通过设置绩效指标对部门执行预算的效果进行评价和监督。正如《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）指出，运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估。这种事前绩效评估可能是完全没有做过的新项目，比如某地决定新建传统文化传承发展示范区，最好在建设之前通过成本效益分析方法将效益和成本货币化，通过评估所有的成本和效益来决定是否有新建项目的必要。还有一些以前做过的项目也可以进行成本效益分析，目的是为了给下一次做类似项目提供参考，例如某地曾经对两条高速公路项目进行事后成本效益分析，这可以为下一次高速公路项目的立项提供参考。再有一些城市随着地铁的修建和私家车的普及，公交公司的公共汽车上座率急速下降，这时需要重新调整公交线路的运营时间和间隔，这就可以用成本效益分析方法进行评估。所以成本效益分析更加适合用于项目决策，在项目的常规绩效评估中不一定需要运用成本效益分析方法。

确定分析立场

选取立场，即确定成本效益分析考虑的是哪些人的成本和效益。同一个项目，从全球的立场、国家的立场、一个省份的立场观察，即从不同的立场出发，成本和效益可能会有所不同。例如某省计划修建一条省道，有可能可以得到中央政府的专项转移支付，如果站在省份立场，这项专项转移支付是效益，如果不修建这条省道就得不到这项转移支付；但站在国家的立场，这项转移支付仅仅是中央政府对地方政府的资金的转移，并未产生成本或者效益。如果公路通车后征收过路费，站在省份的立场，省内居民交的过路费不是项目的效益，只是从省内居民到过路费收费部门的转移，只有省外居民交的过路费才是项目的效益；如果站在全国立场，本国居民交的过路费都不能作为项目的效益。所以，要先清晰地确定项目进行成本效益分析的立场，以便确定成本和效益的范围。通过查阅一些区域和国家（包括中央/联邦和地方部门）的成本效益分析准则，可以发现通常是从自己的管辖区角度确定成本效益分析的立场。例如英国财政部、美国国家环境保护局、新西兰财政部和澳大利亚基础设施委员会都基于国家立场进行成本效益分析，而澳大利亚新南威尔士州和维多利亚州则采用州级立场。欧盟委员会一般会采用地方、欧盟成员国甚至欧盟的立场。所以在进行成本效益分析时，明确立场非常重要，并且当存在重大外部影响时，建议补充更高层级立场的成本效益分析。

选择正确视角

成本效益分析是站在全社会的视角上分析问题，追求社会净效益最大化。但是当政府推行某个项目时，财政部门和具体业务部门由于视角不同，可能会作出不同的决策。我们要通过成本效益分析，说服大家站在全社会角度上去作决策。例如开展一条高速公路项目的成本效益分析，应该站在全社会视角去全面考虑成本和效益：高速公路可以带来时间和运营成本的节约、质量更高的公路使得车祸发生率下降带来的安全收益、旧公路的拥堵指数会下降、项目期结束后高速公路还会有残值；高速公路需要有建设成本和运维成本。当然如果站在地方政府的立场上，外省居民交的过路费和上级政府专项转移支付也是效益来源。财政部门作为政府收支的管理者，如果仅仅站在财政收支的角度进行决策，会认为所有政府可以获得的收入都是收益，所有的支出都记为成本。这是一个收益——支出视角，常常会忽略无法经济化的社会收益。而实际上，非财政收入的效益——例如时间和运营成本的节约、更高的安全收益——经常是政府利用财政收入完成项目或者政府对项目公司进行可行性缺口补贴的理由。具体业务部门如果仅仅站在自己的视角来看，由于不太需要考虑资金来源，会更倾向于争取更多的经费推动项目发展。业务部门如果站在本省居民视角，认为修建高速公路以及收费站的成本建设和维护能带来就业，可以被视为具有社会效益，高速公路的社会效益也是效益。由此可见，成本效益分析站在全社会的视角非常重要，政府给所有的纳税人提供公共品，既不能忽略非货币收入的效益，也不能高估效益。

兼顾各方利益

除了在立场范围内进行社会总体的成本效益分析，我们常常也进行分群体的成本效益分析。这在成本效益分析中被称之为细分相关群体分析。例如，如果公路项目采用政府和社会资本合作的形式进行，选取地方政府的立场，那么可以在进行全社会的成本效益分析的基础上，再从当地政府、银行、道路使用者、普通民众和项目公司的角度分别进行成本效益分析，每一群体考虑的项目影响有区别。当地政府的效益包括收取的过路费、道路建设和维护涉及的销售税、项目公司缴纳的企业所得税等税收收入；当地政府的成本包括政府为项目支付的利息，旧公路节约的维护费用导致的使用的原材料与设备的销售税等税收减少，以及可能给项目公司的缺口付费等。银行的成本是第一期要提供资金，效益是之后每一期能获得该期本金偿还额加上利息偿还额，最终项目带来的效益是所有期现金流的现值和终值。道路使用者的成本是增加的过路费，效益则包括路面改善带来的车辆运营成本降低和节约的工作或旅途时间带来的货币价值等。公众获得的效益包括新公路提升通行速度从而减少污染排放带来的环境改善效益，以及减少交通事故可能带来的负面影响（包括但不限于心理阴影负担，伤亡对医疗系统的负担，自身遭受交通事故的威胁）等。项目公司需要负担公路建设和维护的各种成本（建设成本、人力成本、资金成本和各项税收等），效益包括过路费收入以及可能来自政府的补贴收入等。开展细分相关群体分析，即把总体按照人群进行细分，有利于知道某一部分人群的净效益。如果某一部分人群需要区别对待，就可以进行有分配权重的成本效益分析。即使不进行有分配权重的成本效益分析，得到每一群体的净效益对我们评估整个项目也有帮助。

运用机会成本

成本效益分析中应该运用机会成本来衡量社会成本。机会成本指的是利用资源所获得某种收入时所放弃的另一种收入的最大价值。有时，政府支出远低于机会成本，例如一些公共项目会招募一些志愿者，仅支付最低的通勤费用；一些公共项目的土地经常不需要付费或者很低的费用。这种情况下应使用影子定价法找到机会成本，例如以闲暇的价值衡量无业人士参与某项目的机会成本、以平均工资水平衡量原本有工作者的机会成本、以土地的市场价格衡量土地的机会成本。有时候政府支出会高于机会成本，例如政府项目雇佣非熟练工人，政府以市场平均工资水平付费，但非熟练工人实际对自己劳动力的估价并没有这么高，这个时候政府支出高于机会成本。出于稳健目的，在成本效益分析实务工作中，如果政府低价或者免费使用某种投入品使得政府支出小于机会成本，往往可以用机会成本来衡量社会成本；而如果政府支出大于机会成本，则可以用政府实际支出也可以用机会成本来衡量社会成本。

社会效益衡量

经济效益的衡量往往比较简单，社会效益因涉及的是非经济效益，其衡量则更为多样复杂。在分析实务中，对于一些非经济效益，在有足够证据表明是项目直接带来的社会效益的前提下，也可以将其货币化加以衡量。比如，前面提到的传统文化传承发展示范区，项目免费向公众开放，游客从项目中获得的文化收益就是项目最重要的收益，我们可以采用旅游成本法等方法对项目收益进行货币化衡量。当然，项目也有可能提高了当地文化产业发展水平和提升城市形象，但这种效益须经过非常充分地论证才能被列为项目效益进行量化。又比如，我们可以采用享乐定价法去衡量学区改善的效益或者景观改善的效益，用防护成本法去衡量空气污染改善的效益。经济学里各种实证分析方法的兴起，也为社会效益的衡量提供了很好的支持。

随着我国全面实施预算绩效管理的深入铺开，一些常规性的公共支出项目绩效评估完成之后，为了更有效地进行预算绩效管理，对一些公共支出进行事前成本效益分析也非常有必要。我们要厘清成本效益分析方法的适用范围，明确进行成本效益分析的立场，采用全社会的视角，用合适的工具对机会成本和社会效益进行衡量，以作出正确的决策，更好地推进预算绩效工作的开展。

责任编辑　张小莉