建立成本预算绩效管理新体系　推动预算绩效管理提质增效

中央财经大学政府管理学院｜曹堂哲

按照党中央、国务院决策部署，我国全面实施预算绩效管理工作稳步推进，目前已取得显著成绩。但在实施过程中，也还存在一些亟待解决的问题，比如：“全方位”、“自上而下”衔接的系统性不足；“全过程”存在预算与绩效“两张皮”现象；“全覆盖”针对性不够强；制度体系权威性不够；推进机制协同性不强等。针对上述问题，各地都进行了诸多破题探索之举，比如：注重成本预算绩效的“北京模式”和“上海创新”；注重投入产出绩效管理的天津；注重绩效目标和部门整体支出绩效管理的广东；注重政策绩效“集中财力办大事”的浙江；注重标准规范的安徽；注重激励约束机制的云南；注重绩效立法的青海等。市县层面的“鹤壁方案”、“廊坊经验”也为预算绩效管理落地创新作出了积极贡献。

上述实践创新举措紧扣财政治理中的突出问题，拓展了预算绩效管理的深度、广度和实用度，成效明显。其中成本预算绩效管理经过五年多的探索，已经形成了初步的理论体系、制度体系和方法体系，成为推动预算绩效管理提质增效的必然之理和必由之路。

成本预算绩效管理的实践探索

预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。预算绩效管理本质上是一种将绩效与预算关联起来的预算制度，对国家治理能力提升具有重要作用。传统的预算绩效管理在实践中或多或少存在成本指标“虚化”、质量指标“弱化”、效益指标“软化”，事前评估和事后评价重合规审查和达标考核，轻成本效益和物有所值等短板，这些问题导致了绩效信息尤其是成本信息对预算的基础性和决定性作用发挥不够充分，如何“打开成本看业务，优化业务促管理，提升管理促改革”成为深化预算绩效管理的绕不过去的话题。

2018年，北京市在“减量高质”发展和“财政紧平衡”等背景下，选择社会关注度高、财政投入较大的学前教育、养老机构运营两个公共服务领域作为试点，探路全成本预算绩效管理。目前，北京市已经基本建成了“纵向到底、横向到边”的成本预算绩效管理框架。2023年上海市开展成本预算绩效管理试点，创新制度建设，加强顶层设计和整体谋划，按照“试点、拓面、提升、成体系”的路径全面推开。成本预算绩效管理实践已经从“星星之火”变成“燎原之势”，河北、山东、江苏、安徽、海南、湖南、江西、山西、河南、湖北、辽宁等省都开展了成本预算绩效管理试点工作。实践证明：成本预算绩效管理作为新的预算管理和政府治理模式，是深化现代预算制度改革的内在要求，是支出标准体系建设的有力抓手，是全面提高财政治理效能和政府治理能力的有效途径；通过“以成本定标准，以标准促改革，以改革提质效”，推动各级政府、各部门、各单位牢固树立成本绩效理念，将成本绩效理念和方法贯穿在政府管理履职的全过程、各环节，用管理出效益，问改革要绩效，以成本预算绩效管理撬动本领域、本地区各项改革；与高质量发展的理念、机制、体系高度融合，是新时代以预算管理改革助推高质量发展的关键之举。

成本预算绩效管理的理论定位

成本预算绩效管理是各级政府、各部门、各单位将成本、质量和效益等绩效信息与预算关联起来的绩效预算模式。成本预算绩效管理与传统预算绩效管理到底的异同及其理论定位如下：

（一）成本预算绩效管理是预算绩效管理的守正创新

成本预算绩效管理具有预算绩效管理的系列共性，其创新性和个性集中体现在对绩效信息类型的聚焦点和绩效信息的利用方式上，它更强调成本、质量和效益之间的匹配对应关系以及这些绩效信息在预算管理中的深度运用。尤其是强调成本核算和管控对预算投入决策和管理的决定性作用。从绩效观上讲，成本预算绩效管理将预算绩效管理的合规审查和达标考核深化到“物有所值”。从全方位来看，成本预算绩效管理强调“业财融合”，涉及政府、部门（单位）、政策和项目各个层面，更加强调成本核算、成本管控和成本责任，遵循“花钱要问效，问效问成本，低效要问责”。从全过程来看，成本预算绩效管理在事前绩效评估、预算评审、绩效目标管理、绩效评价等环节中引入成本效益分析等方法，实现成本理念和方法深度融入预算管理全过程。从全覆盖来看，成本预算绩效管理强调通过分行业、分领域、分层次地开展成本预算绩效分析工作，针对不同领域的业务规律和支出特点，有针对性地选取合适的方式方法，稳步实现全覆盖。

（二）成本预算绩效管理是决定型绩效预算的实践探索

世界银行专家按照绩效信息和预算结合的强度差异可将绩效预算划分为报告型绩效预算、知晓型绩效预算、以绩效为基础的预算、绩效决定型预算。从我国各地全面实施预算绩效管理的实践来看，各地预算与绩效关联程度存在差异，有些部门和地区绩效与预算的关联较弱，存在“两张皮”现象。成本预算绩效管理将成本信息和预期绩效结果等信息直接运用于预算安排，具有决定型绩效预算的特征。从实践效果来看，成本预算绩效管理探索了我国迈向决定型绩效预算的可行路径。

（三）成本预算绩效管理是物有所值绩效理念的实现形式

绩效管理理论中存在行为绩效观、结果绩效观和物有所值绩效观等观念：行为绩效观强调合规；结果绩效观强调终端结果；物有所值绩效观在公共产品和服务提供的全生命周期和逻辑链条（资源—投入—过程—产出—效果—影响）中评判绩效，将绩效定义为目标（预期结果）实现的程度以及有效实现目标的过程。物有所值绩效观将经济性、效率性和效益性、公平性和可持续性等作为评判绩效的标准，其中经济性反映资源向投入的转化率，效率性反映投入向产出的转化率，效益性反映产出的有用性和实现原定目标的程度，归根结底是要看预算资金投入产出比和成本效益比。这种绩效观在评判绩效好坏的时候，同时分析投入成本、产出效益以及投入和产出的匹配对应关系，强调政策目标和资源投入的匹配，引入标杆管理等方法，找准成本绩效和绩效基线，通过立标、对标和达标，持续优化改善绩效，最终的目标是实现“花好钱，办好事”，实现财政资金使用的物有所值，提高政府治理效能，推动行业高质量发展。

（四）成本预算绩效管理是现代预算制度的构成部分

现代预算制度必须在预算全过程中处理好申请资源、配置资源和保护资源三方面要素之间的关系。保护资源的主要功能是对各支出机构的预算要求进行评估和筛选，同意某些预算要求而拒绝另一些预算要求，支持那些有生产效率的资源申请而抵制那些没有效率的资源申请。成本预算绩效管理将物有所值理念融入预算管理“保护资源”职能发挥的各项制度安排，比如：事前绩效评估、绩效目标管理、预算评审、预算执行监控、绩效评价、财务报告、支出标准建设等，找到了资源申请和资源分配的理性“对话语言”，完善了预算制度中“保护资源”的制度体系和治理效能。

成本预算绩效管理制度体系

成本预算绩效管理制度体系由目标系统、主体系统、对象系统、过程系统、方法系统、激励系统、支撑系统等构成。

（一）成本预算绩效管理的目标系统

成本预算绩效管理旨在将成本理念和方法深度融入预算管理，形成基于成本、质量和效益等绩效信息为基础的绩效预算制度，主要目标包括：宏观上优化支出结构，实现“大钱大方、小钱小气”，提高配置效率；中观上改善财政政策和管理、推动部门和单位降本增效；微观上实现项目支出物有所值、健全财政支出标准等，最终目标是通过提高公共产品和服务质量，撬动各行业改革，实现高质量发展。

（二）成本预算绩效管理的主体系统

政府层面实施成本预算绩效管理。要求“合理安排支出预算规模。坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模”，“大力优化财政支出结构，不折不扣落实过紧日子要求，厉行节约办一切事业，建立节约型财政保障机制”。各级政府建立成本管控的政策体系、制度体系、统计体系、监测评价体系和绩效考核体系，将成本效益理念和成本控制要求层层传导到下级政府和各资金使用单位，提高资源配置效率和使用效益。

财政部门在成本预算绩效管理中发挥牵引作用。参照国内外经验，财政部门在成本预算绩效管理中的牵引作用主要体现在强化组织协调与监督考核；加强对成本预算绩效管理的工作指导，编制成本预算绩效管理一般指引；会同主管部门编制成本预算绩效管理具体指引；将成本理念融入预算管理全过程。统筹成本预算绩效管理、预算评审和支出标准体系建设。建立激励约束机制，加强成本预算绩效管理结果运用等工作。

部门和单位实施成本预算绩效管理。从国际经验来看，部门和单位是实施成本预算绩效管理的主体，主要职责包括：建立本部门（单位）成本预算绩效管理的组织体系、制度体系、方法体系和信息平台；结合事前评估、预算评审和支出标准建设等工作，统筹推动成本预算绩效管理，探索开展部门整体成本预算绩效管理与支出标准体系建设；针对行业特点，将成本控制要求纳入本行业绩效考核和高质量发展考核；树立成本效益理念和物有所值绩效观，树标杆、找差距、定目标、评效果，积极推动公共产品和服务提供的降本、增效、优服务、促改革。

政策和项目实施成本预算绩效管理。各政策和项目责任人是实施政策和项目成本预算绩效管理的责任主体。主要职责包括：建立财政支出政策全生命周期成本预算绩效管理体系；结合项目库管理和预算一体化系统，形成成本预算绩效管理闭环：在申请项目时做好成本估算，做实成本指标，填好绩效目标申报表；预算执行中加强成本管控；预算完成后做好成本核算和成本评价等。

与预算绩效管理类似，成本预算绩效管理的成功实施，同样要求建立党委政府统筹，财政部门组织协调，各部门主责实施，各级政府联动，人大、政协、审计、组织、纪检、社会机构、公众等主体广泛参与的协同治理机制。

（三）成本预算绩效管理的对象系统

成本预算绩效管理的对象是全部预算收支，包括部门预算和转移支付资金，涵盖“四本”预算。这些资金以政策、部门预算整体和项目的形式存在，形成“资金跟着项目走，项目跟着政策走，政策跟着规划走”的层次体系。注重成本预算绩效管理的整体性和层次性，分行业、分领域、分层次，有步骤、有重点地稳步实现全覆盖，从单个项目向跨区域项目，向同一类资金、同一类事项、同一行业拓展是成本预算绩效管理发展的重要趋势。

（四）成本预算绩效管理的过程系统

将成本绩效理念融入预算绩效管理全过程，发挥成本、质量、效益等绩效信息在预算决策和管理中的基础性作用。一是预算编制核成本。在政策出台、项目立项和预算安排之前，明确政策目标、厘清财政事权和支出责任，在投入成本与产出质量和效益相匹配的基础上，开展全成本核算和成本—效益分析，在预算安排中实现公共服务标准、成本定额标准、财政支出标准的统一。具体包括：项目筹划估成本；绩效目标设成本；事前评估比成本；预算评审审成本等内容。二是预算执行控成本。按照“谁支出谁负责成本控制”的原则，项目负责人要结合绩效运行监控，加强成本控制。三是决算考评评成本。按照“谁支出谁自评”的原则，做好成本绩效指标自评。按照“谁分配资金谁做好重点评价”的原则，在开展重点绩效评价的同时要科学确认、归集、分配和核算实际成本，做好成本绩效评价。将成本绩效评价结果作为支出标准制定、预算安排、政策调整和管理改善的重要参考。四是考核结果有奖惩。建立以成本、质量、效益为核心的绩效考核体系，实施绩效付费和绩效奖惩。五是评价结果出标准。通过成本预算绩效分析，明确项目成本要素，进行成本确认、归集、分配和核算，形成单项和综合成本定额，结合公共产品和服务的分摊机制，明确财政支出责任，形成预算支出标准。

（五）成本预算绩效管理的方法系统

成本预算绩效管理是集成了成本效益分析、成本核算、效益计量、支出结构优化分析、标杆管理等方法的综合体系。为更好地阐释这一方法体系，本文第四部分将做进一步分析。

（六）成本预算绩效管理的激励系统

如何调动各方“降本、增效、促改革”的积极性，是成本预算绩效管理实施的难点。结合国际经验和全国的实践探索，可尝试从以下方面探索成本绩效管理的激励系统：一是建立成本绩效目标考核机制，完善公共服务标准、成本和支出标准，加强约束。二是建立总额控制机制。在部门预算总额确定的前提下，尝试探索通过结余留用和来年预算按比例返还等机制激励部门降本增效。

（七）成本预算绩效管理的支撑系统

成本预算绩效管理不是一个孤立系统，而是需要系列条件支撑的体系。需要组织文化、智库机构、会计基础、管理工具、信息系统、制度体系和配套改革等方面的支撑。

成本预算绩效管理的方法体系

成本预算绩效管理具有预算绩效管理方法的一般特征，同时具有自身鲜明特色。

（一）以绩效基线为指引，导入标杆管理

成本预算绩效管理通过成本预算绩效分析，广泛地进行政策、行业、历史、区域、组织等方面的比较，找到投入成本、管理、产出和效益方面的基线，通过立标、对标、达标、创标，实现降本、增效、促改革，提高财政资金的配置效率和使用效益。

（二）以成本管理为基础，做好成本估算、核算和评价

成本预算绩效管理将成本管理、质量管理、目标管理等管理手段和方法融入预算管理全过程，其中成本管理是基础。成本估算和核算是成本预算绩效管理的技术支撑和数据基础。建立成本指标和标准、绩效指标和标准、预算指标和支出标准的衔接对应关系；理顺财务数据、国库支付数据、预决算数据的关联关系，建立成本核算基础数据库和单位成本数据库，将成本报告和财务报告相衔接等，将为成本预算绩效管理奠定基础。

（三）以关键绩效指标为核心，分类完善特色绩效指标和标准

成本预算绩效管理在设置绩效指标的时候并不简单套用指标模板，而是作为入门的向导，注重深入分析不同项目、不同政策、不同部门、不同单位、不同行业的业务活动规律、支出特点和关键成功要素，在物有所值绩效观的指引下，建立具有自身特点的关键绩效指标体系（包括成本指标），通过广泛对标，找准各项指标基线，促进行业改革发展。

（四）以成本预算绩效分析为支撑，为财政管理提供科学依据

成本预算绩效分析包括了所有的将投入成本和产出效益进行比较和匹配分析的方法，比如成本核算、效益计量、标杆管理、关键绩效指标、投入产出分析、成本效益分析等方法，是围绕成本、质量和效益等绩效目标和指标，对财政资金总量结构、配置效率、运营效率开展的分析和研判活动。成本预算绩效分析贯穿在预算资金事前、事中和事后全流程，为成本控制、管理改善和效益提升提供科学的、基于证据的绩效信息。

（五）以绩效预算为应用，强化预算激励约束

成本预算绩效管理将成本、质量、效益等绩效信息与预算管理决策相关联，尤其是通过成本预算绩效分析在公共服务标准、成本定额标准、财政支出标准匹配对应的基础上安排预算，通过建立以成本、质量和效益为主的绩效评价指标和基线体系，建立绩效考核与预算安排挂钩机制，将绩效信息用于预算安排、政策调整和管理改善，建立决定型绩效预算制度。

以成本预算绩效管理推动预算绩效管理提质增效

成本预算绩效管理将是推动预算绩效管理提质增效的必由之路。

一是注重顶层设计和统筹谋划。各地区、各部门以成本预算绩效管理为突破口，以成本为抓手，统筹考虑投入和产出、成本和效益、业务和财务，以成本绩效管理撬动各项改革，制定成本预算绩效管理的实施意见、行动计划和实施方案，用三到五年时间，基本建成基于成本信息的绩效预算体系，进一步提升政府治理能力，全面促进各行业高质量发展。

二是健全成本预算绩效管理体系和制度。补充和完善现有“三全”预算绩效管理系列制度，将成本理念和方法深度融入预算管理和预算绩效管理各项制度，贯穿政府履职管理全过程、各环节。结合政府财政运行综合绩效评价开展成本节约专项监测评价；结合部门预算整体绩效管理开展部门整体成本绩效分析与评价；结合重大政策全生命周期预算绩效管理，开展政策成本预算绩效分析与管理；结合项目库管理，在事前绩效评估、绩效目标管理、绩效评价、绩效结果运用、预算评审等各项环节中明确提出开展成本绩效分析的要求。总之，将成本之“盐”，化于“四本”预算绩效管理之“水”，做到润物细无声，讲究时效，避免形式主义。

三是以成本为纽带实现预算与绩效深度融合。将成本绩效理念融入预算绩效管理全过程。按照“谁申请资金谁做好项目（政策）论证”的原则，项目（政策）负责人在项目（政策）论证的同时，做好成本效益分析。按照“谁分配资金谁做好事前绩效评估”要求，各部门、各单位结合政策出台、项目入库、立项评审和事前绩效评估等，评估投入成本合理性和成本效益的匹配性，将评估结果作为预算安排的重要依据。按照“谁支出谁负责成本控制”的原则，加强成本控制。按照“谁支出谁自评”的原则，做好成本绩效指标自评。按照“谁分配资金谁做好重点评价”的原则，在开展重点绩效评价的同时做好成本核算、绩效评价和成本效益分析，将成本绩效评价结果作为支出标准制定、预算安排、政策调整、管理改善和行业改革的重要参考。

四是分行业、分领域、分层次推动成本预算绩效管理稳步实施。各级政府综合考虑政府功能分类、财政管理内部分工等因素，推进一般公共服务、公用事业、教育、科学、文化、经济建设、社会保障、农林水、资源与环境等行业的成本预算绩效管理，以成本预算绩效管理撬动公共服务标准、成本定位标准和财政支出标准体系建设，撬动各领域改革。各级财政部门要加强对成本预算绩效管理的引导和指导，发挥好建章立制、规划引领、组织协调和监督考核等作用。各部门落实成本预算绩效管理的主体责任，主动作为，在支出结构优化、管理机制改革、支出标准建设等方面取得突破，引导本行业各单位不仅要履好职、做好公共服务，还要讲究成本节约和效率提升。增强各级政府预算绩效管理的系统性、整体性和协同性，实现通用项目成本绩效指标、绩效基线和绩效标准的共享共用。各地区结合省以下财政管理体制改革的要求，完善本地区公共服务保障标准和财政支出标准。推动街道乡镇实施成本预算绩效管理。

五是健全成本预算绩效管理支撑体系。加快制定成本预算绩效管理办法、技术指引和操作细则，健全由成本预算绩效管理一般指引和具体指引、成本核算规范、支出标准管理制度、成本绩效数据库管理等构成的成本预算绩效管理制度体系和标准体系。不断探索创新成本预算绩效管理方法，推进成本绩效管理业务规程标准化，完善分行业、分领域、分层次的成本绩效指标和基线体系，优化激励约束与监督考核制度促进提质增效，强化成本预算绩效管理保障措施等。

责任编辑　张小莉