以“六化”推进预算绩效管理改革不断深化

中国财政科学研究院研究员｜王泽彩

2024年，距《中共中央　国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）出台已5年多。总体来看，我国全方位预算绩效管理格局基本形成，全过程预算绩效管理链条基本织就，全覆盖预算绩效管理体系基本夯实，全链路预算绩效管理改革有序推进。但是，预算绩效管理法治化、制度安排体系化、指标标准科学化、人才能力专业化、评审评价精准化、结果应用刚性化等方面还有很大的提升空间。在调查研究基础上，笔者提出下一步深化预算绩效管理改革“六化”的对策建议。特别是，探索推进绩效管理成为社会公共选择，推动预算绩效管理形成全社会行动自觉，努力塑形国家治理的绩效文化，对推动高质量发展具有重要的现实意义。

绩效管理法治化：加大政府预算绩效管理立法的改革力，提升预算绩效管理的强度

从国际上看，绩效法治化是一种通行做法。美国《政府绩效与结果法案》、新西兰《结果导向型预算法案》、韩国《绩效管理推进法》和南非《绩效管理和评价法》等，从事前绩效目标、事中动态监控、事后绩效评价明确了参与主体的法律责任。从我国实践看，新修订的预算法、审计法将预算绩效纳入相关条款，但是比较简要。青海省、湖北省、青岛市人大颁布实施了绩效监督条例、绩效监督办法、绩效监督细则，为绩效管理法治化奠定了学理基础。建议启动《政府预算绩效法》立法研究，明确立法目的、指导思想、基本原则、内涵界定、约束范畴、绩效目标、动态监控、事后评价、结果反馈、反馈应用、报告公开、激励约束和附则等，完善绩效管理、绩效监督和绩效审计强制性、权威性。

制度安排体系化：加大全方位、全过程、全覆盖制度设计的协调力，增强绩效管理制度的粘度

目前，关于项目绩效目标、项目支出、部门整体支出、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，以及政府和社会资本合作项目、专项债券项目绩效管理办法，加之核心绩效目标指标设计指引等均已发布。但制度安排的体系化设计亟待加强。建议完善分行业、分领域、分层次的绩效评价办法和细则。比如，进一步完善地方政府专项债券、政府投资基金、财政政策等绩效评价办法、部门整体绩效目标管理办法等。与此同时，进一步细化绩效制度、政策、办法、细则等，注重集成式、一体化、系统性制度安排，向制度要绩效。

指标标准科学化：加大绩效管理标准化建设的撬动力，量化预算绩效管理的维度

《意见》明确，3—5年内建立健全分行业、分领域、分层级的绩效评价指标体系。截至目前，分行业、分领域的评价指标体系尚未出台。尤其是一些法定支出、重点支出和民生政策的绩效评价指标亟待细化量化。对此，建议加快推进项目支出评价指标标准体系建设，可考虑按照行业和领域开展试点，类比按照功能分类和经济分类的《政府预算收支科目》，成熟一个发布一个，力争3年内完成所有行业绩效评价指标标准的确定。建议推进公用支出定额标准、预算定额标准与预算绩效指标有机融合，尤其要规范全成本绩效管理内涵。另外，探讨区块链技术支撑下数字“穿透式”评价指标设计，大力推广广东、上海、雄安“数字财政、数字绩效、智能绩效”等改革试点经验。

人才能力专业化：加大预算绩效管理专业人才的培养力，夯实预算绩效管理的厚度

目前从事绩效评价业务的有会计师事务所、审计师事务所、税务师事务所、资产评估师事务所、律师事务所；各类咨询公司；高等院校财政、金融、会计、统计和管理学等教授团队，直接或间接参与绩效评价业务的CPA、CIA、CTA、ACCA等100万人。但由于第三方机构的人才储备良莠不齐，评价能力参差不齐，绩效评价质量尚有很大提升空间。为此，建议探讨推进绩效管理学科建设，研究在科研院所、财经院校设立绩效管理专业本科、硕士，财政学专业绩效管理方向的博士，支持增强财政学细分专业设计。目前，中央财经大学、山东财经大学、吉林财经大学、广西财经学院等高校已经设立了绩效管理专业课程，申报或设立了专业硕士和专业博士，为培育绩效管理人才队伍创造了条件。建议常态化培育、提升第三方评价能力，定期开展第三方机构政策解读培训，大力提升第三方机构在战略规划、政策制定、风险控制等方面的轻资产咨询评估能力。

评审评价精准化：拓展绩效评价对象的覆盖力，提高绩效评价的精度

目前，预算绩效评价仅局限在一般公共预算的部分项目支出。特别是财税政策、部门整体、专项债券项目、政府投资基金项目等绩效评价还没有全部推开，这与3—5年实现全覆盖目标存在差距。为此，建议加快推进对国家战略规划、重点民生项目、重大基础设施项目绩效评价，确保完成5年内全覆盖目标。有必要进一步加大项目立项的必要性、投入的经济性、绩效目标的可行性、实施方案的合理性和资金筹措的合规性等五要素评价，提高绩效评价的精准度，防范决策风险。

路士跃　摄　来源：视觉中国

结果应用刚性化：加大绩效评价结果应用的创新力，强化绩效评价结果应用刚性约束的力度

总体来看，绩效评价结果与预算安排挂钩已形成共识，但着眼于国家战略、方针、政策、风险等宏观层面的绩效理念和意识仍有待进一步加强。对此，建议通过完善绩效评价结果分析报告机制、反馈整改机制、预算安排挂钩机制以及信息公开机制等，进一步强化绩效评价结果的无缝对接，形成“实然绩效”的刚性约束，更好服务高质量发展。另外，建议进一步优化预算管理一体化系统，积极运用科学的算法、算力，探索建立多部门协调机制、联合激励或惩戒、绩效评价结果应用等大数据库，让应用更加多元有力，进一步夯实“应然绩效”。

综上所述，面临新时代预算绩效管理的新挑战，坚持“六化”科学统筹，注重集成式、一体化、系统性制度安排，掌握现代预算治理规律，培育创新型绩效公共产品，助力实现财政高质量发展，预算绩效管理提质增效正当其时。

责任编辑　刘慧娴