加快构建财政支出总额宏观绩效评价体系

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。近年来，我国预算绩效管理改革的步伐不断加快，预算绩效管理的制度化、规范化、体系化程度不断加强，预算绩效管理改革取得了显著成效，但在广度、深度、精准度等方面还有较大提升空间。为贯彻落实中央经济工作会议和政府工作报告提出的“积极的财政政策要适度加力、提质增效”要求，推动新时代预算绩效管理改革迈上新台阶，本期专题特别邀请专家学者从理论和实践相结合的视角，聚焦预算绩效管理的基础方法、实现路径、绩效指标体系，以及典型案例进行分析，并对完善第三方机构提出思考和建议，旨在进一步推动预算绩效管理改革向纵深发展，助推财政高质量发展。

沪苏通长江公铁大桥。许丛军　摄　来源：视觉中国

中国财政科学研究院原副院长、研究员｜白景明

预算约束有力是现代财政制度的本质特征，预算绩效管理则是实现约束有力的基本制度保障。本世纪初我国开始探索实施预算绩效管理，党的十八大之后预算绩效管理改革加快走深走实。2018年9月，《中共中央　国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》印发后，财政部进一步贯彻落实，要求花钱必问效、无效必问责，并提出了各级政府基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的时间表。自此，预算绩效管理改革步伐再度加快，不断取得新成效。当前我国经济社会高质量发展进入新阶段，不断推进中国式现代化取得新进展、新突破。这对财政高质量发展又提出了新任务，要求通过预算绩效管理改革加快向纵深挺进来强化预算规范性、化解财政收支矛盾、确保财政政策提质增效、提升政府理财公信力。然而必须清醒地认识到，预算绩效管理改革向纵深挺进必须找准突破点，否则，改革就会流于低效和盲目。找准突破点，其要义是确保改革重点选择符合党中央的重大改革部署和政策决策要求，既保持前期改革重点的连续性，又有的放矢补短板、锻长板持续放大改革点面双重效应。由此逻辑出发，综合各方面因素，应把加快构建财政支出宏观绩效评价体系列为加快推动预算绩效管理改革向纵深推进的突破点。

财政支出总额宏观绩效评价的探索与实践

财政支出绩效分为微观和宏观两个层次。微观绩效指预算单位支出带来的产出和效益，层次相对单一。宏观绩效指财政支出总额带来的总产出和综合效益，具有多层次性。所谓多层次是指由于支出总额是依支出功能分类层层汇总得出，每一层次支出总额会有对应的宏观绩效。比如：各级政府一般公共预算支出总额是由一般公共服务、教育、公共安全等类支出汇总得出，而各类支出总额又由多个款级支出总额汇总得出，项级支出亦如此，每一层次支出总额对应不同类别公共产品的产出和效益。以教育支出为例，教育支出总额是一般公共预算支出总额的组成部分之一，各层次教育培养的学生数计入一般公共预算支出总产出，而教育支出总额又由普通教育、职业教育、成人教育等支出汇总得出，教育支出总额产出则体现为普通教育、职业教育、成人教育等支出带来的学生培养人数之和，其中普通教育培养学生人数又是学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、高等教育培养学生人数之和。概言之，财政支出总额宏观绩效从支出功能分类角度看是经济社会各领域公共产品供给总量绩效，体现的是各领域支出政策的取向、重点和结构；从支出经济分类角度看则是各层次支出总额对主要宏观经济变量的影响，具体表现为各类公共产品线上的各种公共产品供给支出总额绩效之和。

我国的财政支出绩效评价始于项目支出绩效评价，具体反映的是财政支出微观绩效。其标志性举措是2005年财政部印发《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，要求建立项目预算安排与项目执行效果评价相关联的绩效评价体系。其后项目支出绩效评价在中央和地方逐步推开。党的十八大之后，讲求绩效理念已融入顶层制度设计，先后出台了《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》、《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等纲领性文件。实践中，财政支出绩效评价不断拓展，初步形成了项目支出绩效评价的多环节、多类资金、多层次局面。不仅如此，财政支出总额宏观绩效评价也开始“显山露水”。在顶层设计方面，党的十八届三中全会提出预算监督和审查重点要转向支出政策，之后新修订的预算法明确了有关要求，全国人大发文作出了相关规定，《中共中央　国务院全面实施预算绩效管理的意见》强调指出要开展财政支出宏观绩效评价。在实践层面，近年来财政支出宏观绩效评价稳步推进，中央和省级财政力推支出政策和部门整体支出绩效评价，特别是中央层面明确指出积极的财政政策在保持支出强度的同时必须提质增效，要求建立专项转移支付项目和民生保障项目评估机制。这些举措表明预算绩效管理改革正加速走深走实并强有力地推动了整体预算管理改革。

也要看到，各类财政支出总额宏观绩效评价体系总体上说还处在缺失状态，各种资金使用的绩效评价如部门预算资金、转移支付资金、专项债券资金等都主要是项目资金评价，事关支出总额的绩效评价既没有真正建章立制，也没有完整的试点探索。这直接造成了三个问题：一是财政支出绩效评价不能全面回应社会公众关切。回应社会公众关切是提升政府理财公信力的关键举措。目前，“四本预算”总支出已逾40万亿元，单是一般公共预算支出总额就达28万多亿元。如此巨量资金总体上究竟带来了多少公共产品、对宏观经济走势是什么样的影响、对居民收入和就业的增长发生了多少推动效应，是公众非常关心的问题。但由于支出总额绩效评价缺失，这些问题都没有相对完整的答案。由此也就产生了一些猜测甚至是片面认识。二是财政支出绩效评价体系“有头无尾”，尚未形成完整的评价体系链条。项目支出绩效评价实际上是支出绩效评价的起点，解决的问题是反映项目资金使用的经济和社会效应，而项目支出恰恰仅是公共产品某个“零部件”的制造工程，根本不能说明全部公共产品供给资金使用状况，但财政支出绩效评价最终是要完整反映公共产品供给资金使用绩效。比如教育支出，校舍建设项目支出绩效评价仅能反映校舍建设资金使用情况，并不能说明总体教育投入的产出和效益。可见，只有构建财政支出总额宏观绩效评价体系才能完成财政支出绩效评价的最终任务，使财政支出绩效评价体系成为首尾相连的“既见树木又见森林”的系统工程。三是财政支出决策依据不足。近年来财政政策更加强调绩效导向，实施中也推出了诸多相关举措。比如为提高资金使用时效而建立中央对地方转移支付资金直达机制。再比如强力调整支出结构压缩政府一般性支出、倾力落实基层“三保”。在高强度减税降费和财政收入增长放缓的背景下，这实际上是要通过绩效导向的改革来放大政策空间。同时，各级政府的各种支出决策理念都在向提质增效、精准发力转变，但又都面临着支出总额宏观绩效评价缺失带来的情况不清、依据不足问题。比如调整支出结构要做到有保有压，但由于缺失各类公共产品分层次支出总额宏观绩效评价，使我们不能全面、深入掌握各类公共产品供给资金需求增长的必要性和迫切性差异，支出结构调整往往不能真正触动支出固化格局。显然，加快构建财政支出总额宏观绩效评价体系已成当务之急。

设立分层评价体系，加强分层指标体系建设

由于财政支出总额具有多层次性，构建财政支出总额宏观绩效评价体系首先要解决的问题是根据各层次财政支出总额特征设立分层评价体系。

从支出功能分类角度，应设立总支出、类级支出总额、款级支出总额、项级支出总额、部门支出总额等不同层次宏观绩效评价体系，其中总支出分为“四本预算”支出总额合计和各个预算支出总额两大类。这种多层次评价体系反映的是各类公共产品供给资金总量配置效应，主要包括一般公共服务、教育、社会保障、科技、城乡社区事务、环境保护、医疗卫生等公共产品供给。

从财政分级角度看，应设立中央和地方两大类财政支出总额宏观绩效评价体系，其中地方又可分为省、市、县三个层次。由于各级政府职能不同，各级政府的财政支出总额宏观绩效评价体系更具特色，其突出表现是政府支出预算框架结构不同导致评价重点差异较大。比如中央政府处于实施统一领导位置，职能重点是建章立制、总体决策和宏观调控，中央一般公共预算支出总额由中央本级支出、转移支付支出和中央预备费三大部分组成，其中转移支付支出占比高达2/3，这部分支出相应成为宏观绩效评价的重点对象。再如由于土地出让收入绝大部分归地方且地方专项债券发行规模不断扩大，政府性基金预算支出自然也应是地方政府特别是市县两级政府支出总额宏观绩效评价的重点对象。

指标体系是财政支出绩效评价体系中的主干。指标体系的可操作性直接决定支出绩效评价体系的实用程度。因此，选取财政支出总额宏观绩效评价指标应坚持有的放矢、数据可获取和计算简便三个原则。该指标体系应由投入、产出和效益三个维度指标组成，不同层级政府根据本级政府职能特征选取不同的指标组合。

在中央财政层面，可考虑设立三大类指标：一是全国财政总支出宏观经济效应类指标。如“四本预算”总支出占GDP比重、各本预算各自总额占GDP比重、赤字率、各本预算支出增长率与经济增长率比值、全国一般公共预算支出总额增长率与全国社会消费品零售总额增长率比值、全国社会保险基金预算中的养老保险支出占全国城镇单位就业人员工资总额比重、全国政府性基金预算支出增长率与全社会固定资产投资增长率比值等。这些指标旨在反映全国财政支出总额的强度及其对经济增长的影响。二是全国财政支出社会发展效应类指标。这类指标旨在反映各类支出的相关社会发展效应，实际上是对社会发展方面的各类支出政策的评价。具体指标可包括各类支出总额增长率、各类支出占支出总额比重、各类支出的投入产出率等。以教育支出为例，可设教育支出总额占一般公共预算支出总额比重、单位教育支出带来的学生培养数量等指标来反映教育支出政策的执行情况。三是中央财政支出区域协调发展效应类指标。这类指标主要是反映中央对地方转移支付的强度和区域协调发展效应。具体可包括转移支付支出总额占GDP比重、转移支付总额增长率、转移支付总额占中央一般公共预算支出总额比重、各类转移支付（如一般性转移支付）及其所含各种转移支付（如一般性转移支付中的共同财政事权转移支付）的增长率、分地区转移支付占各地GDP和社会消费品零售总额以及一般公共预算支出总额比重等。

在地方政府层面，可考虑设立如下两大类指标：一是反映“四本预算”总支出及各本预算支出总额的区域经济效应类指标，如占地区GDP比重、政府性基金预算支出占地区固定资产投资总额比重、养老保险基金支出占地区城镇单位就业人员工资总额支出比重等指标。二是反映区域公共产品投入产出率类指标，包括一般公共预算各类支出的投入产出率、社会保险基金预算各项目支出的投入产出率、政府性基金预算各类支出的投入产出率。这些指标旨在说明地方财政支出总额的强度及其带来的全国基本公共服务均等化的效应。比如教育支出中的普通教育系列里的学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、高等教育等的生均投入可反映出教育水平均等化的努力程度。

结果运用是财政支出绩效评价的最终目的。进一步说，财政支出绩效评价本身最大的绩效就是运用评价结果强化预算约束、推动预算管理改革、完善支出政策。财政支出总额宏观绩效评价本身就是问题导向性的评价，强化结果运用当是核心要义。为此，首先，各级财政部门有必要通过构建财政支出总额宏观绩效评价体系来形成财政支出总额宏观绩效综合报告和专题报告来回应社会关切。其次，根据评价结果来决定是否保持或调整相关支出政策。

责任编辑　张小莉