深入推进全面预算绩效管理的建议

湖南财政经济学院｜阳敏　湖南省财政厅｜张宇蕊

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算绩效管理作为检验治国理政效能的重要工具和手段，在建立现代财政制度、提高公共服务供给质量、推进国家治理体系和能力现代化方面发挥积极作用。各地经过多年探索，构建了全面预算绩效管理的基本框架，绩效理念不断深入、财政管理逐渐规范、资金效益稳步提高。但从长远来看，全面预算绩效管理任务艰巨、面临多重挑战，需要进一步提高认识、拓宽维度、完善链条、凝聚合力。

着眼“三大维度”，推进宽口径预算绩效管理，搭建政府财务综合运行系统

（一）深化政府会计改革，在空间维度上逐步扩面。进一步完善以权责发生制为基础的会计核算基础，规范政府会计要素和会计科目，统一会计核算口径和财务数据标准，全面反映不同层级、不同类别、不同口径的预算绩效信息，在此基础上实行成本归集、分配和核算，综合体现政府成本与产出、责任和资源的配比，推动实现预算绩效信息的可计量、可比较、标准化，具体满足“六个要”：既要体现财政支出的有效性，也要将财政收入纳入绩效管理，结合宏观经济形势，综合衡量财政收入规模结构、征管效率和税收优惠政策实施效应，优化财政收入测算和筹划路径;既要反映财政资金使用绩效，也要将国有资本、国有资产全部纳入绩效管理范围，探索国有资本经营预算绩效管理，实行国有资产综合绩效配置和资产分类审核，盘活行政事业单位闲置资产；既要完善政府内部的资源分配，也要理顺政府与市场、社会之间的关系，综合实施政府投资基金、社保基金、政府和社会资本合作、政府采购、政府购买服务、政府债务等绩效管理，全面考量筹资的合理性、资金使用的有效性、运行的可持续性。

（二）建立中长期预算框架，在时间维度上前瞻先导。在单一预算周期中建立贯穿事前、事中、事后的绩效管理“全过程”链条，但从长远来看，“全过程”还应建立在“跨周期”的认识上，即基于对公共风险趋势预判，结合“十四五”规划纲要，研究编制中长期财政预算规划和绩效目标，实现战略目标、规划、项目、预算的有机融合，提升绩效目标与中长期战略的契合度和预算绩效管理的预见性，增强财政预算的调控力、适应力和平衡力。

（三）推进预算管理信息一体化建设，在技术维度上有效落地。利用预算管理一体化系统建设的契机，建立预算绩效信息采集、分析、交互和共享平台，包括在日常管理中嵌入绩效管理模块，对预算资金申报、分配、下达、调整、使用实行全程记录、动态监控和可追溯，对部门单位的预算资金、业务、财务、资产等开展网络化、信息化管理，完善大数据挖掘、抓取、分析等功能，与部门预算、指标管理、国库支付等财政核心业务系统互联互通，并实现与社会公众数据资源开放共享，确保预算绩效管理的“三全”要求真正落地。

瞄准关键环节完善“四个机制”，有效构建全面预算绩效管理闭环

（一）建立绩效目标优化机制。一是着眼于分层关联。梳理政府、部门、政策、项目的层次性、关联性、差异性，通过收支结构和质量、财力分布和职能匹配、政府债务和可持续性等关键指标，体现政府财政运行综合绩效。通过财政资金运行成本、管理效率、履职效能、社会效应和服务对象满意度等指标，综合考核部门整体绩效。通过整合项目绩效目标和指标集，综合反映政策的制度安排、资源支配、执行情况、受惠群体等，聚焦中央、省重大战略和重要政策的落实。通过区分产业类、民生类、建设类、运转类，从数量、质量、时效、成本、效益等方面入手，分类分块设计项目绩效指标，分别反映财政资金的引导性、公益性、均衡性。二是着眼于可比可测。妥善处理产出和结果、定性和定量、共性和个性三大关系，形成一整套绩效目标、指标和标准体系、操作规程和应用办法。三是着眼于综合平衡。引入成本效益分析，对不同维度的绩效目标进行权重赋值和优先级排序，实现项目之间、单位之间的总额控制和统筹平衡，真正“把钱花在刀刃上”，在整体上提高资源配置效率。

（二）建立绩效运行动态监控机制。从本质上讲，绩效运行监控是一个绩效信息跟踪收集、处理、共享的过程，需要建立“线上跟踪预警+线下重点检查”相结合的监控机制，借助预算管理一体化系统等，集成指标和标准库、项目库、专家库、资料库在内的基础信息，逐步推行业务规范化、流程动态化、数据一体化、信息共享化，最终实现监测、预警、纠偏等多项功能，根据绩效监控结果及时调整、暂缓和停止预算拨款，强化结余结转资金管理。

（三）建立绩效评价质量保障机制。一是评价前把关培训。从执业资格、执业道德、专业能力等方面制定中介机构行业标准，把好“准入”和“退出”两个关口。开展中介机构绩效评价实务培训，重点加强政策法规、绩效信息收集统计和分析、评价方式应用等培训。二是评价中重组混编。将中介机构人员打散重组团队，建立相互监督和沟通协调机制，尽量避免评价随意性和不公正现象。三是评价后抽查考核。组织绩效专家对评价结果进行抽查点评和复审，从工作时效、服务质量、结果应用、廉政保密等方面综合考核中介机构，考核结果直接与薪酬分配挂钩，对质量低下、存在严重过失的中介机构实行中止委托、从机构库清退、列入失信名单等。四是全面整合提炼。中介机构完成评价后，对绩效评价结果“再综合、再分析、再提炼”，主要从整体和结构方面深度挖掘和整合分析，从更高层面判断政府收支安排与社会经济发展、重点战略实施及未来发展可持续性的契合性，避免“只见树木、不见森林”。

（四）建立绩效结果深度应用机制。一是完善财政向预算单位信息披露的途径，建立绩效结果反馈和通报制度。二是在预算单位内部推行公开公示制，实行自主监督、自主约束、自主完善。三是畅通财政和政府、党委、人大的信息披露渠道，建立定期和不定期报告制度，并探索构建政府预算报告、政府财务报告、政府绩效报告“三位一体”的报告制度，综合反映政府履行公共责任的资源配置、财务运行、产出效果情况。四是拓宽财政与公众的沟通平台，主动公开预决算绩效信息。在绩效信息披露的基础上，实行绩效结果的“五个挂钩”，即将绩效前评估结果与项目新增挂钩、绩效运行监控结果与预算执行调整挂钩、事后绩效评价结果与预算安排挂钩、部门整体绩效与部门预算挂钩、下级政府财政运行综合绩效与转移支付挂钩，在整体上优化财政资金的设立、整合、分配、调整、退出。

妥善处理全面预算绩效管理“三大关系”，整合力量打造多方共治格局

（一）处理好“上”与“下”的关系，加快建立纵向沟通协同机制。需进一步加强纵向协作机制建设，优化转移支付预算绩效管理路径。以促进基层财政经济协调发展为目标，以厘清事权和支出责任为前提，在绩效目标审核、指标设计、绩效监控等方面加强上下级财政协调配合，统筹组织跨层级、跨区域的转移支付绩效评价，建立遴选科学、绩效优先的转移支付分级项目库，健全省市县管理信息平台和沟通机制，同时将项目审批权和资金安排权下放市县，发挥基层信息对称优势，激励基层主动作为。

（二）重点推进财政审计联动、财政内部绩监融合、部门联动问责三大改革。一是加强财政审计联动。按照“指标共商、信息共享、成果共用、整改共抓”的原则，审计部门参照财政绩效指标完善绩效审计指标体系，根据财政在绩效监控中发现的重大问题线索开展重点审计，财政将绩效审计成果应用到绩效评价中，与预算安排和政策调整紧密挂钩，两部门联合督促预算单位整改到位。二是推进财政内部绩效评价和财政监督融合。按照“目标同向、环节融合、方法协调、成果共享”的思路，共建指标库、中介库、资料库，明确职能分工和协同程序。对重点项目注重“同步融合”，即同下通知、同选中介、同收资料、同时进场、同步沟通、同出报告，同步开展绩效评价和财政监督。对一般项目体现无缝衔接，绩效评价结果为良好以下的列为监督检查重点，监督检查结果纳入绩效评价结果应用范围、硬化预算约束，绩效评价中存在严重违法违规问题依照财政监督规定进行处理处罚。三是建立多部门联动问责机制。探索完善财政违法违纪处罚各项制度，针对绩效管理存在的问题对被问责主体进行通报、责令整改，并由纪检监察部门、司法机关依法追究行政和法律责任。加强向人大报告沟通，配合人大将政府整体预算绩效、重大政策绩效审查与预算审查相衔接。在提高绩效评价科学性、权威性、公信力的基础上，加强预算绩效和行政绩效的衔接，积极推动将绩效评价结果纳入政府绩效考核体系和党政领导干部考核评价体系。

（三）逐步完善单位内控和外部主体参与机制。在预算单位内部，成立高规格的全面预算绩效管理领导小组，明晰职责分工，完善内控制度，统筹推进绩效目标设置、绩效监控、绩效评价等工作，并按照绩效结果分析问题、查找原因、及时整改，真正落实全面预算绩效管理的主体责任。在外部环境中，将外部主体参与纳入制度化轨道，除涉密信息外将绩效目标、监控情况、评价结果、结果应用和整改以及资产债务等信息向社会主动公开，同时鼓励社会公众通过网络互动、会议听证、问卷调查、专题访谈等方式建言献策，有序参与全面预算绩效管理过程。

责任编辑　梁冬妮