山东德州：多举措推进预算绩效管理改革创新

山东省德州市财政局党组书记、局长｜王洪林

近年来，山东省德州市财政局以“扩围提质、创新提升、深化落实”为引领，全力打好预算绩效管理改革“组合拳”。在实践过程中，坚持“点、线、面”立体化思维，从绩效目标编制到评价结果运用的整个闭环流程不断规范完善，部门整体绩效管理水平逐步提升，具有德州特色的“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理新格局基本形成。

锚定目标，认真绘制“全方位”蓝图

（一）持续深化政府财政运行综合绩效改革。找准政府收支预算绩效管理“重心”，树立花钱问效“责任心”，持续深化政府财政运行绩效改革，自2021年起选取部分县区开展财政运行综合绩效试点，2022年进一步扩大试点范围，选取齐河县、禹城市、宁津县、乐陵市4个区县深化开展县级政府财政运行综合绩效评价，并鼓励所有区县50%以上镇街开展财政运行综合绩效评价。2023年继续扩围提质，在全省率先实现县乡层面“全覆盖”，根据地方政府财政运行基本情况，结合经济社会发展情况和预算改革最新动向，科学合理设置绩效评价指标，围绕财政“收、支、管、平、效”五个方面，通过“解剖”县乡政府2020—2022年财政运行数据，科学评价政府财政运行综合状况，为财政资金运行成效精准“把脉”。同时，不断强化结果运用，针对基层政府财政运行中存在的问题，“一对一”提出解决思路和建议，促使县乡补短板、提质效。

（二）开展财政收入绩效评价“破冰行动”。将财政收入绩效评价作为落实财源保障建设的“指南针”，2023年在全省率先开展县级财政收入绩效评价试点工作，制定了《德州市县级财政收入绩效评价试点工作实施方案》，说明“为什么要评价收入”的意义，理顺“收入怎么评价”的思路，明确“收入评价什么”的目标，探索“结果怎么用”的导向，组织德城区等5个县（市、区），从财政收入结构科学性、收入质量、收入成效、可持续性等“四个维度”开展评价，对县级财源建设有关问题进行调研，探索建立财政收入绩效管理长效机制。评价工作中，多次会同税务局、法院、检察院、公安局、住建局、自然资源局等相关部门进行座谈调研，深挖问题根源，基于县级财政收入绩效评价结果，邀请有关领导和国内知名专家在德州市召开现场讨论会，获得高度评价。德州市率先对“四本预算”收入开展绩效评价的探索被认为是“首吃螃蟹”之举，是全国预算绩效管理以及国家治理体系和治理能力现代化建设的“破冰”工程。以收入绩效评价为契机，德州市强化以评促建、以评促收，全力加强财源建设，提升税收征管水平。

（三）部门单位整体预算绩效管理纵深推进。部门整体绩效管理是近年来绩效管理改革的重点和核心，2021年制定《德州市市级部门和单位整体绩效管理暂行办法》，将78个市直预算部门全部纳入市级部门整体绩效管理范围，开展整体绩效目标、整体自评，从预算管理、管理效率、综合效果、满意度、可持续发展等各方面进行综合绩效管理，并在此基础上按照“突出重点，稳步推进”的原则，2021—2023年，共选取了市信访局、市自然资源局等14个部门开展财政重点绩效评价，对评价中发现的问题及时以书面形式反馈部门单位，督促部门限期进行整改，并将整改落实情况作为部门考核的参考内容，将评价结果与预算安排挂钩，真正发挥了预算绩效管理在预算管理中的作用。

（四）政策项目预算绩效管理扩面提质。将政策和项目全面纳入绩效管理，实现四个“全覆盖”，即事前评估全覆盖、绩效目标全覆盖、监控全覆盖、自评全覆盖。逐年扩大重点评价范围，市本级2021—2023年共开展财政重点绩效评价61项，涉及金额35.31亿元。同时，建立评估评价结果动态调整机制，全方位、多角度做深做实结果应用，推动绩效管理结果与完善政策、改进管理等深度融合，与预算编制、指标调整等实质性挂钩，督促部门对评估、评价发现的问题积极整改落实，并将评估、评价结果应用于预算安排。

扎稳“马步”，努力夯实“全过程”基石

（一）用好事前评估“一把尺”。将事前绩效评估作为实施零基预算和绩效预算的“关键一招”，以“三个创新”为预算编制保驾护航。一是制度创新。将事前评估的对象从新增财政支出政策、项目扩展到全部政策、项目，实现评估全覆盖，体现“零基”属性和“绩效”要求。二是机制创新。评估采取“绩效+”分工模式，资金业务科室、预算评审科、预算绩效管理科、绩效评价中心协同推进。对于经常性项目或党委政府确定必须实施的项目，由资金业务科室会同预算评审科进行预算评审，确定预算金额；对于新增或业务类型较为复杂的项目，由预算绩效管理科进行牵头组织，委托市绩效评价中心或通过政府采购委托第三方机构具体实施。三是结果应用创新。将评估结果从预算编制的参考依据调整为主要依据，增强预算编制的科学性、准确性。对符合政策要求的优先予以保障；对程序欠缺的调整完善后予以保障；对不符合要求的一律削减。实行源头控制，做到无评估不得入库，牢牢扎紧“钱袋子”，把好财政资金“入口关”，不浪费“每一分钱”。近年来，德州市共对338项政策和项目组织开展了事前绩效评估，评估规模123.81亿元，根据评估结果压减预算25.45亿元，核减率20.56%。

（二）牵准绩效目标管理“牛鼻子”。预算绩效目标管理是预算绩效管理的“基石”。德州市秉持“真抓、真严、真管用”的工作思路，高质量开展绩效目标管理工作。自2020年开始，绩效目标管理范围由财政重点项目向所有财政支出项目扩围，实现绩效目标管理“全覆盖”。2022年，在全省率先实现项目绩效目标和部门整体绩效目标“四同步”，即同步安排、同步编报、同步审核、同步下达。编审过程中严把质量关，按照“谁审核预算、谁审核绩效目标”的要求，秉承“细”字当头、“严”字把关、“质”字为要的原则，通过主管部门初审、资金管理科室复审、预算绩效管理科终审的“三级审核”，将填报质量差、指标设置不合理的项目全部退回，重新修改上报，同时筛选填报质量高的绩效目标制成样板，为各预算单位树立标杆，营造“比学赶超”氛围。

（三）“四化”措施做好“双监控”。对所有编报绩效目标的项目实施绩效目标实现程度和资金使用情况“双监控”，通过绩效监控加强“事中”监管，确保财政资金安全、高效运行。一是细化监控范围，2020年绩效运行监控范围由2018年18个试点部门扩围到市级所有部门，实现“全覆盖”，2023年绩效监控项目861个，涉及资金63.03亿元。二是详化监控内容，围绕绩效目标完成情况、项目实施情况等方面开展分析，填写《项目支出绩效运行监控情况表》。三是优化监控方式，采取预算单位自行监控和财政部门重点监控“双结合”的方式，确保填报准确、内容完整。四是强化结果应用，对资金支出进度慢和偏离绩效目标的项目及时反馈整改，对问题严重或整改不到位的项目暂缓、停止并收回预算资金。

（四）绩效自评破解“五大难题”。通过考核引领、精准培训、反馈督导等多项措施，破解预算单位自评不及时、填报不规范、内容不完整、分值不客观、报告不真实等问题。及时将项目情况汇总、分析，对存在资金执行率偏低、自评分数虚高等问题的项目及时反馈单位整改，并将绩效自评结果通报业务科室，作为安排下一年度预算的重要参考依据，切实提高财政资源配置效率和使用效益。市级自2019年开展绩效自评试点工作，2020年实现项目绩效自评“全覆盖”，2023年完成绩效自评831个，绩效自评覆盖率均达到100%。

（五）重点评价树立“结果为先”导向。建立“单位自评+财政重点评价”的绩效评价模式，每年在完成项目绩效自评的基础上，选择社会关注度高、对经济社会发展有较大影响的项目实施财政重点评价，并逐步拓展评价范围和资金量。将评价领域从最初的一般公共预算扩展到现在的“四本预算”、“五大领域”。评价过程中把好“基础关”、“过程关”、“事实关”和“效果关”，对评价项目实行“周调度”机制，严格审核，对重点项目评价工作做到环环相扣。同时，树立“结果为先”的导向，将强化结果应用列为全市上下预算绩效管理的重中之重。对评价中发现的问题“一对一”、“面对面”反馈部门，并督促部门限期整改落实，同时将结果报送同级人大和政府作为领导决策参考，根据项目得分情况按照“从优、从宽、从紧、从严”等不同尺度与下一年度预算编审相结合。

精准发力，科学拓展“全覆盖”尺度

（一）整体推进，科学构建“一盘棋”。经过多年的探索与实践，德州市在以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系基础上，不断延伸和拓展，积极推动其他三本预算和各领域财政资金的绩效管理改革，打通“最后一公里”，制定了《全面实施预算绩效管理内部职责分工办法》和《德州市预算绩效规范化管理标准》，不断加强业务工作统筹，压实各预算部门（单位）主体责任，对各项绩效管理工作进行具体安排，并明确责任科室；制定绩效评估、绩效监控、绩效评价等内部工作规程，同时完善细化预算绩效管理内控制度，将财政内部各项预算绩效管理工作的具体流程以及各业务处室间的衔接与配合规则规范固定下来，业务处室深度参与全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系建设。

（二）上下联动，着力打好“攻坚战”。绩效管理覆盖领域从最初的一般公共预算“一本预算”扩大到目前一般公共预算+政府性基金预算+社保基金预算+国有资本经营预算“四本预算”，各特定领域的绩效管理模式已处于逐步推进阶段，制定了全市“上下联动”试点领域工作清单，采用县（市、区）申报和统筹安排相结合的方式，明确工作重点，突出特色，深挖潜力，以点带面在收入绩效评价、全成本绩效管理、政府财政运行综合绩效评价、政府购买服务、政府债券、对下转移支付等9大领域创新开展试点工作。2023年德州市12个县（市、区）共开展重点试点工作22项，夯实试点成果，确保工作实效，积极打造“德州样板”。

（三）特色纷呈，奋力跑出“高速度”。在全省率先开启“绩效+”工作模式，以绩效为引领，带动各领域工作“落地开花”。如：实施“绩效+政采”，在全省率先推进政府采购和政府购买服务整体绩效评价，将评价结果应用于日常管理、预算安排、流程规范、合同履行、支持中小微企业政策落实等各个方面；实施“绩效+社保”，通过对社保基金领域实施绩效评价，对基金预算精细化管理、监管体系建设、医保公共服务水平等方面进行深入剖析，对各相关责任单位进行走访和调查，深入了解德州市社会保险基金的具体实施情况；实施“绩效+政府与社会资本合作”，对政府与社会资本合作项目按照“定量与定性相结合，以定量为主，能定量的不定性、不能定量的权重尽量低”的工作思路，制定在指标设置、评价标准、权重分配等多方面科学合理的指标体系。聘请专业第三方服务机构，财务、工程及与项目类型相关专业专家，采取现场调研和集中评价相结合的方式开展绩效评价。对发现的问题及时向项目公司反映，并要求其限期整改，将整改情况纳入绩效评价体系。同时，重视结果运用，及时向项目公司反馈评价结果并限期整改，强化对实施机构的绩效评价，将绩效评价与部门经费挂钩。

工作成效

（一）开启“四轮驱动”，全生命周期成本预算绩效走出“新模式”。选取“污水处理服务费财政补贴”作为改革试点，以“全周期跟踪+全成本分析+全过程控制+全市上下联动”四轮驱动，建立了全市统一的污水处理服务费成本预算绩效分析标准体系，率先实施全域内、全生命周期成本预算绩效管理工作，打造具有德州特色的“新模式”。一是全周期“科学”驱动，有效提升污水处理项目运行效果。从项目前期建设到后期运营进行“全周期”要素归集，综合考虑项目投资建造成本和实际运营成本，分析研判影响成本的关键因素和变动趋势，找准“焦点问题”，精准施治，实现降本、提质、增效。二是全成本“精准”驱动，有效提升市县财政资金使用效益。通过对污水处理厂历史运行情况进行成本效益分析，综合考虑并合理核定污水补贴单价和保底水量，建立全市统一的财政支出标准补贴机制。三是全过程“同步”驱动，有效提升项目绩效管理水平。市县联动，从投入成本、产出质量、效益效果三个维度，围绕“成本效益分析、绩效运行监控、绩效目标管理、事前评估管理和绩效评价”五个方面实施全过程成本预算绩效管理，以实际应用为导向，打破原有信息“壁垒”，全市共享经验做法。四是全区域“联合”驱动，有效服务于生态环境治理效能提升。通过摸底各污水处理厂2020—2022年三年成本数据，“纵向”体现成本构成，“横向”对比业务差距，以“小污水”处理助力全域“大生态”改善。根据成本分析测算，全市污水处理成本为68707.84万元，全市污水处理厂污水处理服务费共压减10244.34万元，压减率为14.91%。

（二）聚焦民生领域，核心指标体系建设迈进“新行列”。2022年，德州市启动公共服务领域核心绩效指标设置及取值研究工作，选取市卫生健康委员会等5个基本公共服务领域部门作为试点，针对127个项目梳理形成785条核心指标，为部门预算编制、绩效目标编报提供指引和依据。2023年，继续选取市自然资源局等8个部门，扩围至全部民生支出领域，截至目前已形成完整成果，由原来105个项目630条指标梳理形成68个项目576条核心指标，同时建立了相对完善的指标解释、指标标准、赋分规则，使指标结构更加优化、细化、深化，推动形成“一个部门一套核心指标绩效目标体系”，新指标体系全部运用到2024年预算编制中，切实提升预算编制质量。

（三）锚定节本增效，支出标准体系建设趟出“新路子”。为严格落实过紧日子思想，德州市财政局紧紧围绕节本增效工作总目标，突出重点民生领域，大力推进支出标准体系建设。对适合制订定额标准的投资类、服务运营类和财政补贴类项目，利用成本效益分析法，对不同类型财政支出规律进行总结，研究制定不同类型支出定额标准，辅助支持政府统筹研究收费价格、政府补贴、投融资机制，推动预算绩效管理与事业发展规划、中期财政规划、年度预算编制和政府行政效能考核挂钩。两年来，全市共选取90个项目开展了成本效益分析，涉及资金16.85亿元，形成了垃圾直运转运、道路修复维护、公园绿化养护等264项支出定额标准，压减资金2.21亿元，资金压减率达13.13%。辖区内各县（市、区）通过横向对比、相互学习制定统一的标准定额，实现支出定额标准同行业、同领域可复制、可借鉴、可推广，真正推动财政资金节本增效。

责任编辑　李艳芝

德州市财政局供图