深化预算绩效管理改革的建议

山东省菏泽市东明县财政局｜殷银萍

深化预算绩效管理改革，是新时代进一步合理分配财政资源、提高公共服务水平、深化财税体制改革的重要措施，对促进我国治理体系与治理能力现代化有着重要意义。当前，我国财政预算绩效评价工作与实现“预算编制目标化、预算执行监控化、预算完成评价化、反应结果运用化”的预算管理一体化目标仍有差距，主要表现在法律及制度体系支撑不足、绩效理念不到位、评价指标设置不够精准、专业人员不充足等方面。如何通过预算绩效管理进一步提高资金使用效益，有效利用有限的公共财政资源，将愈发稀缺的财政资金“好钢用在刀刃上”，是当前深化预算绩效管理、建立现代财政制度的重要命题。

建立健全预算绩效法律及制度体系

（一）营造良好的预算绩效评价法治环境，填补预算绩效法规空白。健全的法律及制度体系是解决当前预算绩效管理工作中存在问题的重要环节，且预算绩效的良性发展获益于健全完善的法律法规体系。因此，明确预算绩效主客体之间的法律关系，进一步完善预算绩效全流程的相关规定，为政府预算绩效管理工作营造良好的法律环境尤为重要。从预算绩效制度体系来看，财政部门需加快建立健全关键领域的绩效管理制度，完善各部门的绩效管理配套管理制度，明确相关工作的实施细则，确保预算绩效管理各项工作能够做到有章可循、有规可依。首先，建议以预算法和预算法实施条例为依据，根据其中的原则和框架，在法律层面上对预算绩效管理的具体内容进行细化，进一步夯实预算绩效评价的法理基础。其次，注重制度体系内在逻辑关系的系统研究，建议在系统分析预算绩效管理形式特征和实体价值的基础上，研究制定财政预算绩效法规的可行性和必要性，结合我国国情，将具有可操作性的经验上升为法律法规或地方性法规。最后，明确权责界限，从法律上明确预算绩效管理中人大、财政部门、预算单位、项目主管部门、第三方机构在预算绩效评价各个流程中的责任、权限与义务，加快出台预算绩效相关的奖惩问责制度。

（二）制定预算绩效评价中长期发展规划，聚焦预算绩效管理提质增效。一是升级扩围。加强宏观绩效与微观绩效的统筹考量，既要做好项目支出等基础性绩效评价，也要加强政府和社会资本合作、地方政府专项债等难度较大的绩效评价工作，拧紧绩效评价“总开关”，突出质量控制。结合国家的“十四五”规划要求，明确预算绩效评价长效机制的框架，划清预算绩效评价改革的“路线图”，激发预算绩效管理的“新活力”。二是提质增效。必须继续全面实施预算绩效管理，让重点民生领域获得更多的资源，建设更完备的体系。

预算绩效理念向“我要有绩效”转变，增强“结果导向”的绩效意识

从绩效理念的内在认同到预算管理制度的自觉遵从，再到实务操作的具体实施落地，都需要提升自上而下的主观能动性和积极性。建议完善预算绩效管理工作考核和结果通报制度，在政府绩效和工作人员履职考核制度中加入绩效结果，发挥工作人员的积极性，更好履行职责。首先，树立科学的绩效理念、提高站位，要认识到预算绩效管理的终极目标是更好发挥财政资源配置职能，提升政府的公共服务水平和政策实施效果。其次，强化“公共财政”观念，使工作人员意识到预算绩效管理的使命感、责任感，多渠道协同监督预算绩效公开信息，提升预算绩效管理的公信力，探索建立以结果为导向配置公共资源的预算绩效管理机制。最后，固本强基，要求所有的评价主体和评价客体均持续开展预算绩效管理相关规章制度和操作技术培训等专业知识的学习培训，筑牢“花钱必问效、无效必问责”的绩效评价理念，分层次压实绩效主体责任，将绩效管理理念和流程全面嵌入预算绩效管理全过程，从根本上解决预算绩效管理的碎片化和形式化问题。

高质量推进预算绩效评价

（一）完善全方位的绩效评价指标。进一步完善以所处行业、领域、层次为核心覆盖全国的绩效指标，通过跨部门跨地区跨年度大数据分析，推进预算绩效管理质量实现跃升。扩大事前和事后绩效评价范围，对于范围性广、影响层面大、社会关注度高、期限长的重要政策和项目，引入专家和第三方机构深入开展绩效评价，探索建立政策和项目评价标准化制度体系，广泛运用满意度调查方法，全面客观反映其生命周期绩效的实现程度，有效回应人民关切，为项目政策科学化、民主化决策奠定坚实基础。

（二）创新开展成本效益管理。开展全成本核算、注重成本效益相匹配，是科学决策和合理安排预算的重要基础，也是深化预算绩效管理改革的难点和重点。可以通过最低成本法、成本效益法、作业成本法、净现值法等，在预算编制阶段核定成本，在预算执行阶段控制成本和质量，在决算阶段考核成本和绩效。只有分类核清成本，才能科学制定支出标准；只有控制成本，才能把有限的财政资金用在刀刃上，实现效益最大化。

（三）探索开展政府收入绩效管理。我国政府收入绩效管理要涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算收入，贯通各类政府政策制定、执行、废止全过程。通过建立健全科学有效的绩效管理制度，规范管理流程，运用定量和定性分析方法，对政府收入结构、征管效率和税收优惠政策进行全方位绩效管理，提升政府收入政策效果和执行效率，促进财政收入可持续运行。

加快培育高素质绩效管理人才队伍

财政部门牵头推进多学科绩效管理专家库建设，加强宣传培训，形成全员懂绩效、重绩效、用绩效的工作格局。加强对第三方机构执业质量的监督管理，开展第三方机构绩效评价报告质量抽审，建立健全约谈通报和问责制度，引导规范市场秩序健康发展。探索实行预算绩效管理行业领域专业资质认证，加强高端人才培养，建立完善绩效人才评价体系，培育一批具有长远战略眼光、综合素质好、工作作风优的高水平绩效管理人才队伍，确保预算绩效基业长青。

创新绩效评价方式方法

（一）制定预算绩效评价统一标准，推进预算绩效管理规范化。建议设定“统规、统建、统管”的绩效评价业务流程、管理要素、控制规则、参考值和标杆值，以便于同类型业务的评价结果在不同地区之间横向可比较、在不同层级之间纵向可考核。一是建立评价指标动态调整体系。例如按财政支出职能不同构建不同类别的绩效评价指标，在秉持差异的“均等”原则下，将预算部门运用次数多的同类项目评价指标进行归集，统一设置预算执行率以及指标权重和评价结果等级划分标准，为高质量绩效评价提供一把“量尺”，避免绩效评价流于形式。二是研究出台分行业、分领域的预算绩效指标设置及取值指引、标准体系建设工作指引等文件。使用规定好的评价指标不能一一反映每个部门和项目的情况，不适合其个性特征，建议以业务规范和技术规范为基准，研究出台分行业、分领域的预算绩效指标设置及取值指引、标准体系建设工作指引等文件，并选取优秀案例作为示范，概括思路脉络、行为引导、评价考核一体化的，更加全面、直观、鲜活的操作“说明书”，在实际工作中对评价指标选取以及评价流程等作出必要的优化，提升指标运用效能。

（二）打造绩效评价智慧平台，助力“数字财政”信息化赋能升级。着眼于预算和绩效信息“全国一盘棋”，建立跨层级贯通的政策数据共享交互机制，打破“数据烟囱”，促进政府之间良性的沟通和竞争。推进跨部门的数据链接，打通信息“孤岛”，保障预算绩效管理全过程的数据支撑。完善互联互通的预算管理一体化系统，加强预算绩效信息智能汇总分析和深度挖掘利用，充分运用全过程绩效管理成果，及时纠正偏差、改进管理，推动预算编制和资源配置科学精准。最后，加强预算执行与绩效监控数据的比对分析，为财政经济运行、资金安排使用、政策优化设计提供智能分析和参考，推动绩效评价智慧建设，实现预算和绩效“流程”有机融合、“数据”联汇贯通、“结果”集成应用。

建立竞争机制，强化绩效评价激励和约束作用

（一）建立以绩效评价结果为抓手的竞争机制。理性分析来看，预算阶段使相关部门、项目及相关利益者相互竞争，才有望合理分配公共资源。但法定支出这种硬性规定投入增长力度的方式，难免会导致竞争机制的缺失。从全球视野的广泛经验看，教育、科技等重点支出领域，较多采用基于事后评价的绩效拨款形式及基于事前支出审查的绩效合同形式，来保证法定支出的竞争性。

（二）完善激励相容机制。协同实施全面预算绩效管理需要完善的激励机制作为内在动力。预算绩效管理中的激励相容机制需要正反两方面相结合，在构建激励奖惩框架时，应与现实情况相协调，不能一贯按照固有模式进行，实施责任到岗及责任追究制度，将有利于责任有效落到实处。完善有效的激励相容机制对评价绩效管理考核有很大帮助，对预算绩效管理有序协同演化具有促进作用。由于不同主体有各自的利益诉求、评价目的及动机，而绩效管理主体在事前、事中、事后三个阶段的侧重点又有所不同，如预算部门和资金使用单位绩效评价工作的侧重点是事中监控和事后评价。预算部门和资金使用单位通过衡量绩效评价结果和预算执行目标的差额，同时将绩效评价结果与政府预算相结合，完善激励机制进而提高财政资金使用效率，使财政资金使用效率最优化。

（三）加强外部约束，构建全方位全过程全覆盖体系。形成对项目绩效的整体评价格局。随着绩效理念在各个单位和领域的深入，预算绩效监管范畴也在逐渐扩大，把财政总收支计划、单位整体计划、地方政策和项目等逐步列入绩效监管范畴，进而扩大绩效监管的适用范围，将基层政府预算资源优化。在整体评价格局的基础上，要形成全覆盖、权威高效的预算绩效监督体系。为推动全覆盖的预算绩效监督，应加强对“四本预算”、六个领域的核查规范，填补预算绩效管理监督的空缺点。要充分考虑财政风险，关注资金的区域均衡发展。

责任编辑　李艳芝