优化留抵退税政府间分担机制的思考

梁育从

摘　要：对增值税留抵税额实行大规模退税是近年来政府工作的突出亮点，也是当前减税降费的重中之重。本文在梳理当前留抵退税分担机制的基础上，分析存在的突出问题，并对进一步优化政府间分担机制提出意见建议。

关键词：留抵退税；政府间分担机制；调节基金；跨年调库机制

据统计，2022年，全国新增减税降费及退税缓税缓费超4.2万亿元，其中：累计退到纳税人账户的增值税留抵退税款2.46万亿元，超过2021年全年办理留抵退税规模的3.8倍，对增加企业现金流、激发市场主体活力、推动产业转型升级和结构优化发挥了积极作用，成为近年来减税降费最大亮点。

政策之所以能够迅速贯彻落实到位，一个极其重要的原因是中央财政在按现行税制负担50%退税资金的基础上，安排1.2万亿元转移支付资金，支持基层落实退税减税降费和保就业保基本民生等，其中对新增留抵退税中的地方负担部分，中央财政补助比例平均超过82%，实际上地方只承担了50%当中的18%，按总量算是9%。这充分彰显了财政部始终心怀“国之大者”的政治自觉和责任担当，属于非常时期的非常之举，不可能也不应成为常态。因此，随着留抵退税政策的常态化和制度化，如何进一步优化留抵退税分担机制，合理划分各级政府间财政负担，对于保障各级财政平稳运行、确保退税政策有效实施至关重要。

现行留抵退税分担机制

2019年，财政部、国家税务总局、中国人民银行印发了《关于调整完善增值税留抵退税地方分担机制及预算管理有关事项的通知》（以下简称《通知》），自2019年9月1日起，增值税留抵退税地方分担的50%部分，15%由企业所在地分担，35%由各地按增值税分享额占地方分享总额比重分担，该比重由财政部根据上年各地区实际分享增值税收入情况计算确定。根据《通知》要求，各省级财政部门要结合省以下财政体制及财力状况，合理确定省以下留抵退税分担机制，提高效率，切实减轻基层财政退税压力，确保留抵退税及时退付。从部分省份公布的省以下留抵退税分担机制看，大体分为以下几类：

（一）直接按照增值税分享比例分担。如：广东规定，留抵退税省分担（含地方承担50%部分及中央调库部分）中，省级固定收入的电力增值税留抵退税由省级全额承担，其余由省与市县按“五五”比例分担。吉林规定，增值税留抵退税地方分担50%部分，省与企业所在地市县按5：5比例分担，即省、市县各分担25%。

（二）比照中央建立市县横向分担制度。如：宁夏规定，增值税留抵退税地方分担的50%部分，35%先由自治区本级财政垫付，剩余15%由企业所在地市县财政直接退付；再根据中央与地方调库结果、自治区以及各市县增值税分享额占地方分享总额比重情况，重新计算自治区财政和市县财政各自分担留抵退税额。海南规定，增值税留抵退税地方分担50%部分，15%由省级财政与企业所在地市县财政按照现行财政体制30：70分担；35%（包括中央与省级财政调库部分）由省级财政与市县财政按30：70分担，其中市县部分按各市县上年实际增值税分享额占全部市县分享总额比重分担。

（三）按照额度大小分类处理。如：广西规定，在不考虑调整完善中央与地方增值税留抵退税分担机制影响的情况下，对于每月市县增值税留抵退税额超过1000万元且占当地上年增值税额比重超过2%的大额增值税留抵退税，地方负担的50%部分由自治区与市县5：5分担；其余小额增值税留抵退税仍按照原增值税分享比例分担。

（四）全部由市、县承担。如：福建规定，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由增值税收入归属地承担，其中15%由收入归属地直接负担，其余35%先由省级财政垫付，收入归属地市、县（区）按月向省级财政调库。按照全国增值税留抵退税额及福建省上年增值税分享额占比计算的应分担额与垫付额的差额部分，根据省内各地留抵退税情况计算分配。

再看地市级，尽管分担机制存在差异，但其思路和逻辑却是大体一致的，即一般情况下，根据“责权利对等”的原则，增值税留抵退税各级分担比例基本与增值税收入划分比例一致，且一级比照一级分担下去。如：广东省江门市规定，增值税留抵退税市县应分担部分（25%），按原体制由企业所在地负担，即市与区（市）分担比例均维持不变。

现行留抵退税分担机制存在一些矛盾和问题

增值税属于间接税，其收入归属于商品交易过程中各个环节的销售地，而交易产生的进项税额则向购买地转移。在跨地区贸易的情况下，购买方向企业所在地申请留抵退税，并由企业所在地负担相应的退税款，导致征税地与退税地不一致。同时，增值税是中央与地方共享税，留抵退税涉及中央、省、市、县各级政府财政支出，面临着公平和效率的综合考量。

因此，2019年的留抵退税分担机制改革，改变了简单按增值税分享比例进行纵向分担的做法，对省与省之间横向调整进行了积极的探索和创新，有效缓解了部分省份的留抵退税压力，为确保政策顺利实施发挥了至关重要的作用。但是，现行省级分担机制的基本取向是将地方所承担的35%部分与各地上年增值税收入挂钩，收入越高，承担的退税款就越多。也就是说，分担机制将所退税款的35%部分视同为对企业应缴税款的减免，从已入库税款中按各地分担比例退还给企业。但是，留抵退税政策并非对企业应缴税款的减免，而是将企业未来应该缴纳的税款先行返还企业，待企业开展经营活动并实现销售后再以税款形式缴回。

2022年6月，《关于扩大全额退还增值税留抵税额政策行业范围的公告》明确，扩大全额退还增值税留抵税额政策行业范围，将《关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》规定的制造业等行业按月全额退还增值税增量留抵税额、一次性退还存量留抵税额的政策范围，扩大至“批发和零售业”“农、林、牧、渔业”“住宿和餐饮业”“居民服务、修理和其他服务业”“教育”“卫生和社会工作”和“文化、体育和娱乐业”企业（含个体工商户），初步实现了留抵退税制度的常态化。然而，在没有中央财政对地方财政负担部分进行补助的情况下，依据现行分担机制，将有可能出现以下一些矛盾和问题：

（一）对于征税地来说。留抵退税是对企业现在不能抵扣、留待将来才能抵扣的进项税予以提前退还，未来企业实现销项税以后，直接增加企业所在地（退税地）的税收收入，征税地在无法分享企业未来税收收入的情况下，却需要承担退税税款，显得不够公平合理。特别是随着退税政策范围继续扩大，退税额度不断增大，征税地的感受将愈加明显，可能给政策实施带来较大的阻力。

（二）对于退税地来说。尽管退税压力已经部分由征税地分担，但需要用未来尚未实现的税收收入来支付当前的退税，经济欠发达地区仍难以承受。以海南省为例，2022年国内增值税（地方部分）收入138.9亿元，而借助自贸港建设的东风，海南近年来持续加大招商引资力度，一大批标志性项目投产和落地，2022年累计办理增值税留抵退税185亿元（全口径），如果没有中央补助，退税压力可想而知。从全国看，部分欠发达地区的基层政府，本身财力有限，调节能力严重不足，负担退税更是捉襟见肘。个别招商引资力度较大的基层政府，退税负担甚至超过全年税收收入，给政府正常运转带来巨大压力。面对这种情况，有些基层地方政府担心投资增长过快会带来地方财政难以承受的留抵退税政策负担，在一定程度上不敢加大招商引资力度，通过适度控制投资增长等办法，减轻退税增量负担；或者鼓励购买本地产品，限制购买外地产品，这些干预会扭曲企业市场行为，与国家加快建设全国统一大市场的精神背道而驰，最终会影响国民经济健康稳定发展。

优化留抵退税政府间分担机制的几点建议

（一）遵循权责对等原则，探索建立中央留抵退税调节基金。为了解决地区间负担不均衡的矛盾，平衡各方利益，建议建立中央留抵退税调节基金。通过发票大数据分析，以省为单位，对各省留抵退税的来源地进行统计分析，将来源于省内的予以剔除，来源于省外的记为对应金额的负数，来源省份则记为对应金额的正数，再将每个省的正负数相加得出最终得数。正数金额越大的省份，意味着享受了越多的税收利益，根据“多得多缴”的原则，按照正数金额的一定比例（如10%），向财政部缴纳中央留抵退税调节基金，并按照出资额享有相应的份额及相关权益。负数金额越大的省份，意味着承担了越多的留抵退税，根据“多退多领”的原则，可以按照负数金额的大小，向财政部申请使用一定比例（该比例为上限，在上限额度内可自主申请）、一定年限（如3年或5年）的调节基金，专项用于留抵退税，但到期后需要还本付息（利率可与地方债相当）。

该方案的好处有二，一是对于退税地来说，有效地解决了退税资金的来源问题，企业未来实现销项税之后，就可以缴纳税收，用于还本付息。对于征税地来说，作为税收利益的享有者，在不改变收入归属、不损害既得利益的情况下，暂时让渡一部分税收收入使用权，于情于理都是可以接受的。二是由于本省开具给外省的发票金额大小与本省承担的出资额直接挂钩，将倒逼税款征收地所在省份积极主动核实发票开具信息的真实性，有效防范虚开发票骗取留抵退税问题。

（二）抓大放小，适度提升省级统筹比例。由于各省情况不尽相同，《通知》赋予各省较大的自主权，但同时也意味着各省负有加强统筹的责任。对于基层财政较为困难的省份或省内地区之间经济发展差距较大的省份，建议各省加大省级统筹力度，由省级财政分担更多的退税责任。可参考借鉴广西等地做法，结合自身财政状况及增值税分享比例，对大额退税由省（或市）本级适当予以分担，而不是由各基层财政均衡分担，如：对于每月市县增值税留抵退税额超过一定额度且占当地上年增值税额比重超过一定比例的大额增值税留抵退税，地方负担的50%部分适度提高省本级分担比例；其余小额增值税留抵退税仍按照原增值税分享比例分担，以缓解基层财政的退税压力。

（三）以时间换空间，建立跨年计算调库机制。目前，福建、宁夏等地规定，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），35%不管最终是否由省级财政分担，都是先由省级财政垫付，再按月、按季度或者其他依据计算调库。海南等地具体操作时，增值税留抵退税地方分担的50%部分，15%由省级财政和企业所在地市县财政按30：70直接退付，35%先由省级财政垫付，省级垫付与各市县应分担间的差额再通过调库方式办理。尽管海南省与市县最终承担的比例没有变化，但市县前期只需退付15%部分的70%，即10.5%，能够有效减轻市县退付压力，值得借鉴推广。在此基础上，考虑到基层财政当前比较困难，但以后年度企业实现销项税额后，不需要再扣除进项税额，企业应纳税额将大幅增加，企业所在地税收收入也会随之增长，分担退税的能力也会不断增强，各省可以探索先由省级财政垫付大部分（如35%部分）留抵退税、再采取跨年度计算按比例调库（类似于分年分期付款）的方式，逐年将基层财政应负担的退税额度调到省库，以时间换空间，既确保留抵退税的真金白银及时有效地进入企业的口袋，又防止基层财政出现不必要的风险，实现各方共赢，最大限度地释放政策红利。

（作者单位：海南省三沙市财政局）

责任编辑　雷艳

公　示

根据《国家新闻出版署关于开展2022年度新闻记者证核验工作的通知》（国新出发电〔2023〕6号）要求，现对中国财政杂志社财政编辑中心已领取记者证人员名单进行公示，欢迎监督。

李　颖、方震海、陈素娥、刘慧娴、李艳芝、

张　蕊、李　烝、雷　艳、刘永恒、廖朝明、张小莉

举报电话：010-88227019（中国财政杂志社党办〈人事处〉）　010-83138953（国家新闻出版署）

中国财政杂志社

2023年4月20日