时间:2023-06-13 作者:财政部政府债务研究和评估中心|曹慧卓 李丽晴 杨碧云
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摘要:
在追根溯源中把握规律 在以史为鉴中踏浪前行
财政部政府债务研究和评估中心|曹慧卓 李丽晴 杨碧云
财政部政府债务研究和评估中心组织青年干部系统学习中国政府债务发展史,在参考大量相关历史资料的基础上,梳理形成了《红色政权及新中国债务管理沿革》和《党和国家领导人关于政府债务的论述摘编》等内部资料。在此过程中,我们认识到政府债务的本质是取之于民、用之于民;政府债务的发展是与时俱进、相机抉择的;政府债务管理的重点是统筹好稳增长与防风险关系;政府债务管理应遵循法治化轨道等规律,更加坚定了做好政府债务管理工作的信心和决心。
(一)困难时期,公债发行解难题
“唤起工农千百万”,借谷发债除危难。新中国成立前,为支援革命战争、支持根据地建设,借谷保障军粮、发债补充军费应时而生。毛泽东同志在《我们的经济政策》中写到,“依靠群众的力量来解决经济建设的资金问题,乃是目前唯一的和可能的方法”。土地革命战争时期,中央苏区曾先后发行革命战争公债、经济建设公债,并向人民群众借谷保障红军军粮供给,有效缓解了各根据地的财政困难。抗日战争时期,根据地依...
在追根溯源中把握规律 在以史为鉴中踏浪前行
财政部政府债务研究和评估中心|曹慧卓 李丽晴 杨碧云
财政部政府债务研究和评估中心组织青年干部系统学习中国政府债务发展史,在参考大量相关历史资料的基础上,梳理形成了《红色政权及新中国债务管理沿革》和《党和国家领导人关于政府债务的论述摘编》等内部资料。在此过程中,我们认识到政府债务的本质是取之于民、用之于民;政府债务的发展是与时俱进、相机抉择的;政府债务管理的重点是统筹好稳增长与防风险关系;政府债务管理应遵循法治化轨道等规律,更加坚定了做好政府债务管理工作的信心和决心。
(一)困难时期,公债发行解难题
“唤起工农千百万”,借谷发债除危难。新中国成立前,为支援革命战争、支持根据地建设,借谷保障军粮、发债补充军费应时而生。毛泽东同志在《我们的经济政策》中写到,“依靠群众的力量来解决经济建设的资金问题,乃是目前唯一的和可能的方法”。土地革命战争时期,中央苏区曾先后发行革命战争公债、经济建设公债,并向人民群众借谷保障红军军粮供给,有效缓解了各根据地的财政困难。抗日战争时期,根据地依靠群众力量发行建设救国公债等,发展边区经济,壮大边区财政,保障持久抗战;解放战争时期,解放区以发行公债等方式筹措资金,恢复战后建设,救济受灾群众。与此同时,从中央苏区设立公债管理机构到根据地制定公债发行相关条例,公债发行在从无到有的过程中逐渐改进、不断规范。
改天换地兴大业,发行公债促建设。新中国成立后,以迅速医治战争创伤,克服财政经济困难。面临在战争留下的废墟上建设一个全新中国的艰巨任务,中央政府于1954—1958年连续五次发行国家经济建设公债,并于1958年正式立法发行地方经济建设公债。公债发行有效解决了国家及地区财政困难,募集的资金对经济建设起到了良好的辅助作用。50年代末,中央政府对“大跃进”运动纠偏后,逐步停止发行公债,并于1969年实现“既无内债也无外债”。
(二)改革开放后,国债发行谋新篇
以守维成则成难继,因创兴业则业自达。改革开放后,随着“划分收支,分级包干”财政体制改革的推进,我国正式摒弃零负债观念,于1981年恢复国债发行。从发行初期的以政治动员和行政摊派为主,到1991年全面开放国债转让市场、首次采用承购包销方式发行,再到1996年招标发行、1997年建立银行间债券市场,市场化改革坚定推进,赋予了国债生机与活力。从发行初期的单一国库券,到研究推出满足不同需求的记账式国债、储蓄国债以及特别国债,到建立统一规范的国债托管管理制度、承销团制度,再到编制完善国债收益率曲线,国债管理坚持从国情和市场需求出发,沿着正确方向前行。
对外开放“走出去”,加强合作“引进来”。国债市场始终坚持对外开放。从1986年邓小平同志提出“我们要借鉴两条,一是学习他们勇于借外债的精神,二是借外债要适度,不得借得太多”,到1987年首次走出国门发行外债,到吸纳外资机构加入国债承销团,到2011年胡锦涛同志提出“加强沟通和协调,努力形成相互支持、相互补充的政策措施,妥善化解主权债务、跨境资本大规模无序流动等金融风险”,再到2017年上线“债券通”、近两年中国国债相继纳入全球三大主流债券指数,国债市场通过“走出去”和“引进来”融入国际市场,不断开创新格局、谱写新篇章。
(三)新预算法施行后,地方债发行步正轨
雄关漫道真如铁,而今迈步从头越。自1994年预算法规定地方政府不得发行地方债之后,2009年为应对国际金融危机、实施积极的财政政策,恢复了地方债的发行。经历“代发代还——自发代还——自发自还”三种模式,至2014年新预算法出台后,地方政府债务逐步进入法治化、规范化轨道。习近平总书记多次强调要“防控债务风险”“严控地方政府债务增量”。从地方政府存量债务的清理甄别、置换工作,到风险应急处置预案与指南的发布,再到隐性债务遏制增量、化解存量工作,防风险逐渐成为重中之重。
发行管理更完善,发力调节稳增长。从实行限额管理、加强预算管理,到试点发行各类专项债券、允许专项债券用作项目资本金、加强专项债券绩效管理,再到信息公开的持续推进,地方债发行管理不断规范完善,充分发挥了稳增长、促发展的作用。从支持外资金融机构更多参与地方债承销,到2021年首次境外发行地方债,地方债的对外开放之路也在探索中前行,在突破中发展。2020年新冠肺炎疫情暴发后,各级各地贯彻落实习近平总书记关于要“加大宏观政策调节力度”“扩大地方政府专项债券发行规模”“优化投向结构”重要指示精神,地方债进一步为稳定宏观经济大盘提供了有力支撑。
(一)坚持以人民为中心的发展思想,取之于民、用之于民
一是紧紧依靠群众,共克时艰。无论是土地革命战争时期,为缓解苏区财政经济工作的严峻形势,支持反“围剿”战争,中央苏区从1932年开始前后三次发债、三次借谷,还是抗日战争、解放战争时期,为支持根据地和解放区发展发行的公债,均获得了人民群众的积极支持,为支援革命战争、推动中国革命起到了重要作用。
二是一切为了群众,惠民利民。毛泽东同志在1942年《抗日时期的经济问题和财政问题》中,对于人民购买公债等资金支持写到,“我们不要忘记人民给我们帮助的重要性”“我们一方面取之于民,一方面就要使人民经济有所增长,有所补充”。革命时期如是,当今亦如是。随着政府债券规模的稳步扩大,其对稳定经济增长的作用也日益凸显。财政部根据中央总体要求,坚持管好用好政府债券资金,发挥稳增长、补短板、惠民生、促投资作用,不断释放债券资金公益效应,切实惠及民生福祉。
(二)以发展的眼光看待债务,与时俱进、相机抉择
一是对债务的认识不断深化。革命战争年代及新中国成立初期将债务视为用于军费开支和经济建设的暂时性需要,改革开放前十几年维持既无内债也无外债,改革开放后突破计划经济体制,摒弃零负债观念,陆续放开发行国债和地方政府债券,并开始借鉴国外举借外债经验,政府债务发展经历了曲折的过程,对债务的认识也不断深化和动态调整。
二是对市场的作用逐步重视。随着经济体制改革的不断推进,自1988年起,国债发行模式逐渐由行政发行向市场化发行过渡,并开放转让市场试点工作,探索发展一二级市场。财政部门逐渐认识到其债券发行者和市场管理者的双重身份,既要保障顺利发行,又要促进市场流通,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
(三)坚持统筹好发展与安全,稳定增长、防范风险
一是着力稳定宏观经济大盘。2020年,为统筹推进疫情防控和经济社会发展,财政部发行抗疫特别国债1万亿元、地方政府发行新增专项债券3.6万亿元,筹集财政资金,结合疫情防控和投资需求变化等适当优化投向,将国家重大战略项目单独列出、重点支持,保障经济运行在合理区间,在做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务方面发挥重要作用。
二是始终把防风险摆在突出位置。2000年,江泽民同志就曾强调财政工作必须坚持量力而行,有所为有所不为,在《建立稳固、平衡、强大的财政》中指出,“有些领导干部热衷于上项目、铺摊子,大兴土木,不顾财力可能,或要求财政担保举债,或挤占、挪用别的专项资金,影响了政府工作正常运转和社会稳定”。党的十八大以来,习近平总书记高度重视防范化解重大风险。2017年7月召开的全国金融工作会议明确指出,“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”。中央经济工作会议也多次强调防范化解债务风险的重要性。从2013年提出“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”,到2021年强调“要正确认识和把握防范化解重大风险”,财政部门不断强化风险意识和底线思维,坚决打好防范化解重大风险攻坚战。
(四)遵循法治思维法治方式,建章立制、有法可依
一是坚持走法治化规范化管理道路。债务规模的扩大对债务管理提出了越来越高的要求,债务管理也越来越规范。新中国成立前,政府债务只是临时的财政制度,缺乏管理制度的约束;20世纪80年代,出台国库券条例,为国债发行常态化打下基础;2015年后,政府债务管理各项制度办法相继制定实施,债务管理趋于法治化和规范化。
二是推动形成系统化政府债务管理框架。政府债务管理的内容越来越丰富。不仅债券类型、债务资金用途越来越多样,债务管理内容也越来越全面,逐步形成包括预算管理、限额管理、风险监测、应急处置、信息公开等方面在内的闭环管理体系,不断强化“借、用、管、还”全生命周期管理,保障债券资金使用的高效性。
(一)秉承“不忘初心”,以人民利益为根本出发点。政府债务管理工作必须恪守以人民为中心的发展思想,深刻领会发展为了谁、发展依靠谁和发展成果由谁享有等一系列重大问题,把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为工作的出发点和落脚点。
一是尊重客观实际和社会发展规律,处理好政府和市场的关系。随着城镇化进程不断加快,地方政府对资金的需求是必然的,这是由现阶段地方政府的相关职能所决定的。因此,必须直面发展的阶段性特征,尊重城市发展规律,正确引导和疏解地方政府合理的资金需求,推动有为政府和有效市场更好结合,积极稳妥化解地方政府债务风险。
二是尊重群众需求,坚持问政于民、问需于民、问计于民。指导地方将专项债券用于经济社会发展和民生领域短板,提高债券资金使用效益,增强人民群众的获得感幸福感安全感;做好防范化解隐性债务工作,有助于维护金融市场秩序稳定,维护好最广大人民的根本利益。
(二)心怀“国之大者”,强化系统性、前瞻性思维。政府债务管理直接关系财政稳健运行和实体经济健康发展,关系到金融市场稳定和经济社会发展大局,要贯彻落实党中央国务院决策部署,从国家发展与稳定的全局角度理解政府债务问题,加强前瞻性思考,主动做到未雨绸缪。
一是聚焦政府债务工作,但视野要跳出政府债务。政府债务管理工作范围很广,从政府债务形成的逻辑来看,前端需考虑政府投融资决策、举债动机等因素,中端需考虑债券发行、资金管理、项目建设等内容,后端需考虑债务的还本付息、举债形成的资产等事项,涉及金融、财政等多领域,需要用系统性、全局观来理解和看待。
二是要把握好防风险与促发展、量变与质变的辩证统一关系。政府债务管理要统筹好促发展和防风险的关系,一方面坚持底线思维,主动防范化解债务风险;另一方面,坚持提质增效,切实发挥债券资金助推经济发展的作用。债务风险的累积非一日之寒,高负债拉动增长的路径依赖和思维定势,极易由量变上升为质变,引发局部债务风险甚至系统性风险。
(三)坚持“下马看花”,扎实练好调查研究基本功。调查研究是认识经济规律、把握经济规律、用好经济规律的基础,是做好政府债务管理工作的一项基本功。青年干部要走基层,用眼睛发现情况,用耳朵倾听不同声音,用内心把问题剖明白,把规律理出来,提出切实可行的建议办法。
一是广泛调查,摸实、摸透情况。调查过程不能走马观花、蜻蜓点水;调查对象要避免只看“示范点”“专业户”等以偏概全的做法。要充分利用挂职锻炼、业务交流等机会深入了解一线、基层情况,主动获取第一手资料。
二是深入研究,看清、找准规律。调查与研究必须有机统起来,调查是前提,研究是关键,是对调查来的材料进行深入分析发现规律、从特殊性提炼到一般性的过程。对了解到的情况和问题要坚持用历史、动态的眼光评判,要通过回溯发现变化、寻找规律;要敏锐发现事态苗头,及时预测政府债务管理可能出现的新情况、新问题;要善于找准主要矛盾,聚焦重点方面,推动债务风险实质性化解。
(此文系2022年全国财政系统“更好按经济规律办事 财政青年怎么办”主题征文一等奖获奖文章)
责任编辑 李烝
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