摘要:
进一步规范非税收入管理的建议
王子佳
非税收入是政府财政收入的重要组成部分,项目多、数量大,管理难度较大。本文剖析了非税收入管理实践中遇到的具体问题,并提出相关建议,以期进一步推进非税收入管理工作。
容易发生混淆的问题
财政部印发的《政府非税收入管理办法》(财税〔2016〕33号)明确政府非税收入的概念和范围:“指除税收以外,由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入”。具体包括行政事业性收费收入;政府性基金收入;罚没收入;国有资源(资产)有偿使用收入;国有资本收益;彩票公益金收入;特许经营收入;中央银行收入;以政府名义接受的捐赠收入;主管部门集中收入;政府收入的利息收入以及其他非税收入共12类。
财政部制发的《政府收支分类科目2023年》(以下简称《科目》),列明为非税收入的共11款,具体是:一般公共预算中的非税收入,包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、捐赠收入、政府住房基金收入、其他收入共8款。政府性基金预算中的非税收入,包括...
进一步规范非税收入管理的建议
王子佳
非税收入是政府财政收入的重要组成部分,项目多、数量大,管理难度较大。本文剖析了非税收入管理实践中遇到的具体问题,并提出相关建议,以期进一步推进非税收入管理工作。
容易发生混淆的问题
财政部印发的《政府非税收入管理办法》(财税〔2016〕33号)明确政府非税收入的概念和范围:“指除税收以外,由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入”。具体包括行政事业性收费收入;政府性基金收入;罚没收入;国有资源(资产)有偿使用收入;国有资本收益;彩票公益金收入;特许经营收入;中央银行收入;以政府名义接受的捐赠收入;主管部门集中收入;政府收入的利息收入以及其他非税收入共12类。
财政部制发的《政府收支分类科目2023年》(以下简称《科目》),列明为非税收入的共11款,具体是:一般公共预算中的非税收入,包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、捐赠收入、政府住房基金收入、其他收入共8款。政府性基金预算中的非税收入,包括政府性基金收入、专项债务对应项目专项收入共2款。国有资本经营预算中的非税收入包括国有资本经营收入1款。
从上述内容可以看出,非税收入的大类在概念界定及核算口径之间存在不一致,具体到特定类别,不一致的情况则更加明显。以政府性基金为例,按照财政部2022年初更新的《全国政府性基金和行政事业性收费目录清单》(以下简称《清单》),目前全国可征收的政府性基金共20项,将其与《科目》中政府性基金收入的科目相比较,发现国有土地使用权出让收入、彩票公益金收入没有在《清单》中,那么按照“清单之外不能收费”的原则,是否存在违规收取?同样,《清单》中的残疾人就业保障金等列入《科目》专项收入中,而不是列入政府性基金收入。诸如此类的不一致问题,给管理者造成一些困惑。
回答上述问题,要厘清财政收入征收管理与财政收入核算管理的区别。
首先要区分本质。征收管理与核算管理是属性、对象、目的皆不同的两项工作。在征收管理工作中,财政部门作为政府组成部门,履行的是宏观职责,管理对象是缴纳财政收入的个人、企业、单位、组织等,目的是组织财政收入。在核算管理工作中,财政部门作为政府的“账房”,履行微观职责,具体负责资金核算,管理对象是财政资金,目的是最大限度发挥财政资金效能,支持政府开展各项工作。
其次要明确时间节点。在非税收入管理中,资金缴入国库作为一个重要的时间节点,区分了财政部门履职的不同方式。资金入库之前,履行的是对外管理职责。财政部门商业务主管部门制定征收管理政策,由业务主管部门(执收部门)按照政策规定的程序、范围等具体负责实施。由于这些收费项目多涉及社会公众和企业,缴费人关心的是收费的合法性、合理性和合规性。因此,在征收管理环节,财政部门的责任是做好政策解释和监督政策执行,由执收部门依法行政、依法征收,履行征收部门的主体责任。资金入库以后,财政部门履行的是对内核算职责,要严格遵从关于财政收入核算的各项规章制度。为了最大限度发挥资金效能,财政部门会根据资金的使用、结余情况,或者专项工作的开展情况,在合法合规的情况下,调整资金核算方式。
分清时间节点、了解不同时段的职责和管理边界后,关于《清单》和《科目》不一致的疑问就迎刃而解了。第一,《清单》和《科目》均合法合规,一个是对外的征收政策,一个是对内的核算规定,分别规范了不同领域的规则,二者不能混为一谈。第二,对于《科目》中列入政府性基金收入预算核算的国有土地使用权出让收入、彩票公益金收入等,这些收入在入库之前应遵从的是征管政策。按照《关于印发〈政府性基金管理暂行办法〉的通知》(财综〔2010〕80号),政府性基金“是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定,为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金”。国有土地使用权出让收入、彩票公益金收入等显然不具有“向社会无偿征收”等政府性基金的特征,也就是说,这些收入只是因为其具有特定用途,而在核算时被列入《科目》政府性基金预算中,作为政府性基金收入进行核算。因此,并不适用“清单之外不能收费”的规定。同样,残疾人就业保障金等按照政府性基金征收规定向社会无偿征收的资金,出于更好发挥资金效能等目的,将其核算科目定为一般公共预算中的专项收入,但并不影响对其按照政府性基金相关规定进行征收。
进一步规范非税收入管理的意见建议
(一)征收管理政策方面。一是建议按照非税收入的征收依据,理顺非税收入种类,分类规范各类非税收入。非税收入的征收依据较税收收入更为复杂,包括政府凭借行政权力取得的收入,如政府性基金、罚没收入等;政府提供公共服务获得的成本性补偿,如签证费、证照费、污水处理费等;政府以国家的代理者身份取得的资源、资产所有者权益,如矿业权出让收益、土地出让收益、水资源费等。笔者认为,应按照非税收入的征收依据,理顺非税收入种类。如水资源费这样的资源性收费目前仍被作为行政事业性收费进行管理不尽合理,建议从行政事业性收费中移除,以增强分类的科学性和管理的便利性。二是发挥好非税收入的外部限制性作用,避免公共资源浪费。一些非税收入的征收目的重点并不是组织收入,而是发挥惩罚限制作用。如罚没收入的主要目的是通过经济处罚配合执法,从而维护社会秩序;非首次办理身份证费用等的作用是让办理者承担自己行为所带来的成本,起到避免公共资源浪费的限制性作用。因此,在清理、取消非税收入项目时,建议充分考虑部分非税收入项目的惩罚限制性作用,对于有利于体现社会公平、节约社会公共资源的收费要予以保留,甚至提高收费标准。
(二)核算口径管理方面。建议开展核算工作时,加强与征收政策对接,尽量减少核算口径与征收政策之间的差异,从而减少这方面的误解和不便。
(作者单位:云南省财政厅)
责任编辑 刘慧娴