破解开发区财政收支矛盾的探讨

郑金红

作为区域经济发展的主引擎和主战场，各地开发区在经济恢复上被赋予厚望，但实际上开发区财政收支矛盾问题日趋凸显。结合工作实际，笔者认为开发区应在招商引资方式、投融资模式以及土地利用方面多筹划，促进财政可持续发展。

财政收支矛盾产生的原因

（一）产业基础薄弱，产业集聚效应不明显。如江西省某国家级开发区聚焦“一航两新”产业发展，2021年纳税过亿元企业仅有4家，其中1家属城投公司（纳税以购买土地缴纳的契税为主），1家为烟草公司（主要为消费税为主），仅有2家为制造业企业。原来纳税贡献较大的房地产业、传统制造业企业纳税均出现大幅度下降，新兴产业尚未形成新气候，产业集聚效应不明显，出现新老税源企业税收收入脱节。

（二）竞争性财政政策造成税源财力不足。全国开发区招商引资同质化，造成各地出台了多种竞争性财政政策。有的是土地款的返还，这类奖励有收入来源；有的是研发投入奖励、落地补贴或者租金补贴等等，这类奖励需要从现有财力中拿出作为补偿。而投资项目产生税收效应的周期较长，重大招商引资项目从建设到产出再到实现税收收入，初期有大量的进项税金需要抵扣，需要2—3年才能完全消化，因此项目虽然落地投产，工业产值能够体现，但短期内工业增值税不能及时反映，一个招商引资项目往往需要7年及以上的时间才能实现财政收支平衡，给开发区财政收支带来了极大的压力。

（三）土地收支倒挂。随着现在土地征地拆迁及报批费用的提高，加上“七通一平”费用开支，开发区土地收储成本往往高于工业用地的土地出让价款，如该开发区，经测算一亩地的收储成本约为50万元，而实际出让的单价因招商需要，往往仅能定位在20—30万元/亩，出现收支倒挂。加上优惠政策的落实，工业用地几乎形成不了多少可用财力。商业用地虽然单价能评估到300万元/亩左右，但现在随着房地产行情的走低，开发区的商住用地对于外来企业很难有吸引力，基本上都是出让给了区属平台公司，最后的土地出让金除部分财政留存用于覆盖收支缺口，大部分都以各种形式返还给了平台公司，实际财力非常有限。

来源：视觉中国

（四）转移支付制度还存在盲点。开发区不具备独立的行政区划，上级转移支付资金中均衡性财力补助部分基本都是由中央、省级统一下达市级，再向开发区分配，能分配到开发区多少就要看市本级自身的财力需求和开发区的沟通情况。很多专项转移支付分配考虑的因素是人口或者乡镇，而很多开发区特别是专注经济发展的特色开发区，下辖无乡镇、无常住人口，基本上这类资金无法争取。虽然开发区承担了很多企业的救助和支出，以及大量基建和基础设施投入，这些都是无法得到上级财政的反哺，需要自身通过其他渠道解决。

（五）各类支出压力增加。实际工作中，因开发区作为经济发展主战场，承担了全市各类经济指标增长的压力，加上各类高质量考核指标、文明城市创建等需要往往迫使开发区管委会要实行较为激进的支出政策。此外，棚户区改造任务、征地拆迁、土地报批、林地报批等支出都需要通过谋划土地出让解决资金缺口。

解决收支矛盾的途径

（一）重视产业布局、加大引入企业的筛选及履约情况的监督管理。过去开发区引入企业很多时候仅停留在口头上的约定，对企业投产、营业收入及纳税未用书面方式约定，也未约定相应的惩戒措施，造成很多项目未最终落地，或者仅享受了优惠政策，并未给开发区带来纳税贡献，造成财政基础薄弱。面对这种没有家底的财政，开发区在今后的项目引入中要加大评审力度，约定企业的责任义务及惩戒措施，同时明确责任部门加大对项目的跟踪，督促企业早投产、早见效。对于引入企业既要考虑长远规划、长期效应，也要考虑能早实施见效、产生税收的短期项目，做好长、中、短的项目布局，促进纳税企业梯队的培养，确保财政收入的稳定和可持续性。

（二）重视以商招商、促进营商环境优化。在紧密关注市场需求风向的同时，加强与已引入企业沟通，通过现有企业挖掘供给端及需求端的产业链条，配合企业引入上下游供应，促进产业链的补链强链。同时，做好引入企业的服务，帮助企业打通生产、销售的政策堵点、难点，优化已引入企业的市场环境，促进企业发展壮大，形成产业集群式、规模式发展。如积极抢抓东部沿海地区产业转移至内地以及国家支持中部地区发展战略机遇，精准研究产业招商内容，加快推动传统产业向风口产业转型，找准并培育扶持一批高成长性中小微企业、高新技术企业，并逐渐形成产业集群。

（三）国资引领，创新产业投融资模式。一是重视人才培养，对一线招商人员以及相关财政人员加强培训学习，深入研究产业投融资政策、行业发展报告、上市企业招股等各种与产业相关的信息，结合政府高校常态化互派挂职机制，培养产业招投专业人才。打造一支懂产业、通政策、熟悉市场、擅长谈判、精于资本运作的“政府投行队伍”。二是完善政府资金投入方式，整合各类政府资金，大幅压减事后奖补等无偿投入，新增基金投入、“借转补”投入、财政金融产品投入3种市场化有偿投入扶持方式。从“土地优惠、税收减免”为主向“资本运作、基金支持”为主转变，既解决企业在项目前期和中期更多面临的资金紧张问题，也能更好实现“拨款变投资、资金变基金”的市场化投融资方式，使有限的政府资金更加聚焦开发区优势主导产业和战略性新兴产业。三是撬动更多社会资本。对具备一定基础的产业，积极引导社会资本共同参与产业发展。为支持初创企业、中小企业，引入社会资本方成立创业引导基金、产业引导基金和天使基金，带动社会资本在开发区投资。同时构建国有资本退出机制，在谋划项目之初，预留国有资本安全退出通道，政府产业投资基金形成的基金份额或股权达到投资年限或约定退出条件时，依法依规通过上市、股权转让、企业回购及清算、份额退出等市场化方式安全退出。实现国有资本在完成培育引入产业项目使命的同时，达到保值增值、做大做强目的。

（四）加强土地筹划，提高土地资源的利用率。开发区应充分利用好手中稀缺的土地，尽可能结合产业布局建设标准厂房出租，对于小的孵化项目以提供标准厂房为主，对于投入产出预期较大、好的项目可以提供部分土地，但土地单价要综合收储成本考虑，对企业的优惠也以资本运作、基金支持为主。同时，不断推进开发区产城融合，合理布局商住配套，吸引商业企业及其他服务行业入驻，通过商业用地的收益弥补工业用地的支出不足。

（五）加强与上级政府协调，合理确定税收分成比例。按照目前的税收分成体制以及转移支付机制，开发区与上级财政实际出现财政事权与支出责任不匹配的情况，开发区财力被上级财政统筹后，还没有形成完善的针对开发区产业发展以及开发建设等相关的反哺机制。根据这种现状，建议开发区加强与上级政府的协调沟通，争取更多的财力用于土地收储和基础设施建设，集中发展工业产业。

（作者单位：江西省景德镇市高新区财政局）

责任编辑　雷艳