时间:2023-04-07 作者:湖北省襄阳市财政局课题组
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摘要:
推动襄阳都市圈高质量发展的财政政策研究
湖北省襄阳市财政局课题组
为更好发挥财政职能作用,加快推动襄阳都市圈高质量发展,奋力打造汉江流域高质量发展标杆城市,湖北省襄阳市财政局成立课题组赴与襄阳发展水平相近的河南洛阳、安徽芜湖学习考察。本文结合调研结果和襄阳实际,提出支持襄阳都市圈高质量发展的财政政策建议。
2021年,襄阳市GDP为5309亿元,比洛阳市少138亿元,比芜湖市多1000亿元;而地方一般公共预算收入却仅为211亿元,比洛阳市少186亿元,比芜湖市少150亿元。地方一般公共预算收入占GDP比重洛阳市为7.3%,芜湖市为8.4%,襄阳市仅为4%(见表1)。可以看出,襄阳市经济发展速度较快,体量较大,但质量尚待提高。通过指标分析对比,可以发现襄阳市在都市圈建设中主要存在以下问题:一是由于基础设施不完善、经济发展水平与省内其他大型城市相比有差距导致襄阳作为都市圈中心城市吸引力不强。二是产业结构不尽合理,科技创新能力不强,导致税源质量不高。近年襄阳市第一产业占比不降反增,第二产业作为支柱产业对税收的贡献度明显弱于洛阳、芜湖,第三产业发展水平也相对落后。三是龙头企业带动...
推动襄阳都市圈高质量发展的财政政策研究
湖北省襄阳市财政局课题组
为更好发挥财政职能作用,加快推动襄阳都市圈高质量发展,奋力打造汉江流域高质量发展标杆城市,湖北省襄阳市财政局成立课题组赴与襄阳发展水平相近的河南洛阳、安徽芜湖学习考察。本文结合调研结果和襄阳实际,提出支持襄阳都市圈高质量发展的财政政策建议。
2021年,襄阳市GDP为5309亿元,比洛阳市少138亿元,比芜湖市多1000亿元;而地方一般公共预算收入却仅为211亿元,比洛阳市少186亿元,比芜湖市少150亿元。地方一般公共预算收入占GDP比重洛阳市为7.3%,芜湖市为8.4%,襄阳市仅为4%(见表1)。可以看出,襄阳市经济发展速度较快,体量较大,但质量尚待提高。通过指标分析对比,可以发现襄阳市在都市圈建设中主要存在以下问题:一是由于基础设施不完善、经济发展水平与省内其他大型城市相比有差距导致襄阳作为都市圈中心城市吸引力不强。二是产业结构不尽合理,科技创新能力不强,导致税源质量不高。近年襄阳市第一产业占比不降反增,第二产业作为支柱产业对税收的贡献度明显弱于洛阳、芜湖,第三产业发展水平也相对落后。三是龙头企业带动能力不强,税收集中度相对较低。
表1 中西部地区部分城市2021年GDP与地方一般公共预算收入对比
(一)都市圈中心城市吸附力不足。一是襄阳市辐射力相对较弱。芜湖市是国家综合交通枢纽城市,以芜湖为中心,4小时陆路交通半径内,覆盖60多座大城市、5亿人口的巨大消费市场,亿吨大港芜湖港、高速铁路、民航机场、轨道交通,可以实现多式联运、无缝对接。《洛阳市平台城市建设行动计划》也明确提出,着力打造公路、铁路、航空“三位一体”、内联外畅的全国重要综合交通枢纽。相较而言,襄阳市地处内陆,区位优势并不明显。二是人口流出严重。由于武汉市在湖北省一家独大,襄阳市受省会城市虹吸影响较大。仅从人口流向情况看,在三市中,襄阳市是唯一的人口净流出城市,近年来年均净流出人口达到24万人以上。三是高校相对较少。洛阳市有7所高校,芜湖市有10所,襄阳市仅有4所,在校大学生仅6万人左右。四是基础服务设施相对滞后。襄阳市是三市中唯一没有轨道交通的,城市新区建设也明显滞后。
(二)龙头产业带动能力不强。在三市中,襄阳市工业发展历史悠久,基础较好,但是在新兴工业崛起时期,襄阳不占优势,特别是与芜湖市相比存在较大差距。如襄阳和芜湖均以汽车制造业为主要第一支柱产业,襄阳汽车产业因起步早、配套产业齐全,在汽车产业产值方面较芜湖高出50%,但在新能源汽车发展方兴未艾替代燃油车趋势日益明显的情况下,襄阳新能源汽车产业布局差距正在逐渐拉大。从产量看,襄阳汽车整车产量不及芜湖,新能源汽车产量只有芜湖市1/5;从利润和税收看,虽然襄阳规模以上汽车企业产值高于芜湖,但芜湖汽车龙头企业贡献的税收却远高于襄阳。
(三)财政收入质量不优。一是税收集中度较低。襄阳纳税前50强企业纳税总额(留存地方部分)占地方税收总额的比重较洛阳市低15个百分点,且纳税前50强企业中,洛阳市重点税源企业主要集中于有色金属冶炼、金融、石化等行业;芜湖市四大支柱产业中的龙头企业(奇瑞汽车、海螺系、美的、微星管材)纳税额占比高达55%。二是优质税源少。襄阳市和芜湖市金融、石化、通信、电网等国企税收分成比例稳定,具有税收“压舱石”的作用,而襄阳市在优质税源方面存在一定差距。从纳税前50强税收贡献情况看,洛阳市贡献税收200亿元以上,芜湖市贡献税收296亿元以上,襄阳市仅为186亿元左右。
(四)产业结构不尽合理。从对比中可以发现,襄阳市第一产业占比近年来不降反增,说明二三产业占比有所下滑。按照近年来国家政策和襄阳市三大产业税收贡献占比可以推断,第一产业产生的税收微乎其微,对增加财政收入没有较大的作用。从税收贡献情况看,第二产业是税收的主要贡献者,但对财政收入的贡献度明显弱于洛阳市和芜湖市。从第三产业发展情况看,整体落后于洛阳、芜湖等城市,从占比来看,第三产业占比与洛阳市相差近7个百分点,总量相差超过400亿元,税收贡献相差近70亿元(见表2)。在第三产业中,襄阳市的短板在于金融业、房地产服务业、交通运输机物流业及科教文化等行业,目前金融机构仅有18家,而洛阳市“引金入洛”成效显著,2020年已实现全国12家股份制银行在洛全覆盖,全市金融机构数量达到223家。
表2 襄阳市和洛阳市三大产业占比情况表
(五)科技创新力不够强。襄阳市在科学技术投入(科学技术支出、R&D)方面和成果转化方面(高新企业、研究中心)均低于芜湖市,在科技创新促进产业发展和高质量发展后劲上不如芜湖市。在承接产业转移、吸引人才等方面,襄阳市与芜湖市相比均“落人一步”。以高校共建为例,芜湖市与哈尔滨工业大学早在2013年就开始深入合作,深耕机器人制造等领域,用近十年的时间建成了全国首个国家级机器人产业发展集聚区,集聚上下游产业链企业200多家,年产值近300亿元,形成了工业机器人、服务机器人覆盖广泛的全产业链发展态势。相比之下,襄阳市与武汉理工大学、华中农业大学等高校的合作共建尚处于起步阶段。
(六)财政体制不尽相同。芜湖市在财政体制设计上,省级财政只分享所得税的15%、土地出让金的2%、水利基金和环保税的50%,其他地方收入省级财政均不分享。洛阳市所得税和增值税省级分成20%,其他收入分成15%。湖北省财政体制是将所有税收下放到市县,实行“属地征管、属地入库”和“核定基数、同增同减”,即以2010年各市县核定省级税收为基数,与各市县地方税收收入增长速度同增同减,市县每年通过财政年终结算上交省财政。湖北省的这种激励机制是一柄双刃剑,有一定的激励作用,但也有副作用,不利于市县财政职能作用的发挥。
(一)做大财政“蛋糕”,为襄阳都市圈建设提供财力保障
优化产业结构,增强增收动能。一是促进第一产业提质降比。农业是国民经济的基础,要在保证农业基础地位的前提下,提升农业发展质量,大力发展现代农业,调整优化农业种养殖结构,加快发展农产品加工工业,促进三产融合发展;建设高质量农业产业园,推进农业产业集聚发展,加快农业向生产、加工、科研、贸易、文旅等全产业链拓展,提高产业附加值;采用以奖代补或者先建后补等方式,重点扶持农业特色产业、农产品加工业、乡村旅游、电子商务等新业态,助力打造行业龙头企业。二是夯实第二产业的主导地位,切实提高发展质量和规模。充分利用“互联网+”和技术创新等手段推进传统产业改造,加快新旧动能转换,促进高质量发展;延伸完善产业链,促进产业结构优化,不断提升全要素聚合效应,提高全要素生产率;把握住全国东西部之间产业转移机遇,利用好国家产业布局调整政策,积极承接优质产业转移。三是增强全要素发展动能。不断打破体制机制障碍,促进新型经济业态与传统产业之间的融合发展;围绕现代市场体系建设,不断释放市场主体活力,全面深化改革,形成更加开放的要素市场,通过产业链条的延伸和完善,着力畅通经济要素循环。
黄襄 摄
扬长补短,提升税源质量。一是大力扶持优势产业,稳固现有税源。突出汽车产业的支柱地位,支持东风汽车襄阳基地等传统龙头企业做大做强;抓住《中国制造2025》框架下高端装备制造业的发展机遇,促进智能装备、轨道交通、航空航天等重点制造业的发展;全面落实国家税收优惠政策,制定市级层面的中长期扶持计划,促进电子信息、批发零售业、信息传输、软件和信息技术服务业、租赁和商务服务业等优势产业做大做强。二是坚持战略优先,培育新兴产业。大力培育新能源汽车、新材料、节能环保、生物科技等战略性新兴产业,积极吸引和扶持半导体、芯片及数控机床的研发与生产、氢能燃料电池制造等产业项目;制定氢能产业发展规划,出台配套政策,建设氢能产业园;突出襄阳市优势,加大对中药产业的扶持力度,培育中医药产业发展集群。三是鼓励科技创新,发挥科技优势。积极与高校、科研院所合作,打造人才和创新高地;吸引重点企业在襄阳市设立研发中心;加快推进数字经济产业园等各类创新载体建设,建设高水平数字经济平台。四是不断扩大税基,增加税收来源。要聚焦重点领域,及时补齐短板。依托国家大交通战略,围绕省市“十四五”综合交通规划,加快建设立体交通网络,完善内畅外联运输通道,变交通优势为发展优势;围绕襄阳市“十四五”物流体系建设规划,积极发展多式联运,推广集装箱等标准化装备,建设综合交通物流信息平台,整合各种运力资源,做大做强物流企业,打造国家物流枢纽承载城市。五是积极引导重点服务行业发展,大力培植新兴财源。出台支持政策,吸引和培育更多金融、科技企业;引导本地金融机构创新开发新型金融产品和服务,激发资本支持科技创新的活力;提高住宿餐饮旅游一体化服务水平,采取发放旅游年券、举办旅游节等多种方式,不断提高襄阳文旅吸引力。
招大引强,广辟可持续高质量财源渠道。一是突出导向招商。在引进项目的同时,不仅要考虑对GDP的贡献,还要考虑对培植地方税源的作用,选择科技含量高、市场占有率高、利税高的项目,确保项目投向符合产业升级的要求。二是不断完善财税合作机制。财政、税务部门积极研究财税改革动向,分析行业对地方的税收贡献情况,针对性提出有关产业发展方向的建议;深化社会综合治税,深入开展社会化办税和第三方信息交换等协税护税工作,充分调动社会力量,共同做好税费征管工作。三是注重补链招商。出台扶持政策,鼓励各条产业链上的重点企业做大做强做优,形成以重点企业为基础向上下游产业链自主招商的局面;积极落实高新技术产业发展税收优惠政策,鼓励企业创新,推广应用新技术、新设备、新工艺;通过构建科创示范园、创意孵化器等多种平台,鼓励中小企业发展,引导中小企业围绕行业龙头企业提供各种配套服务。
(二)优化支出结构,有效发挥财政资金引导作用
针对重点产业设立发展基金,重点围绕高新技术、装备制造、汽车整车、汽车零部件、金融服务等产业,坚持创新驱动,加快襄阳市建设现代化产业体系,主动融入全省“三高地、两基地”建设;鼓励地方企业积极参与应用导向明确的国家科技计划,推进产学研融合;将单一环节的财政科技投入转向引导创新链布局,由定向资助为主逐渐转向提供公共科技服务为主,减少行政性的直接分配,探索专项资金竞争性分配。积极争取国家综合货运枢纽补链强链政策资金支持,对货运枢纽项目建设实行共同筹资、联合开发运作模式;探索“产交城”融合发展支持路径,采取“先建后补”“以奖代补”等方式,打造以高新区和东津新区为依托的汽车、农产品加工、现代装备制造业交通物流枢纽一体化布局的聚集区。创新财政科技支出方式,构建多元化投入体系,采用补助、风险补偿、贷款贴息等方式支持科技项目建设。充分发挥财政杠杆作用,探索使用政府债券、PPP等方式,通过“专项债+社会化融资”撬动社会资本投入、“特许经营+社会资本”等形式,拓宽项目建设资金来源。
(三)创新体制机制,更好发挥财政职能作用
优化现行财政体制。一方面改变省以下财政收入分成方式,省级财政主要以省属企业、省级重点项目上缴利润和形成的税收作为主要收入来源;取消“同增同减”的税收激励模式,改为按照税种特性,分税种分成。另一方面完善激励机制,建议省财政用从地方分成得到的收入设立基金,根据税收增量、税收增长率、财政支出效率等进行考核奖励,同时对财政确实困难,难以实现基本运转的个别市县给予基本保障。
推动财政“放管服”改革。一是加大公共卫生、教育、城市生活环境、公共交通等基础服务设施建设力度,吸引优质企业、人才落户襄阳。二是创新政策工具,支持市场主体发展。持续推进财智联盟服务平台建设,以数据增信替代抵押担保等传统增信模式;通过开展政府采购合同再融资贷款,多渠道帮助中小微企业破解融资难、融资贵的困局。三是持续推进惠企政策网上办、掌上办,依托信息化、大数据等先进技术,为企业提供更便捷、更高效的服务。
(课题组组长:柯剑;成员:魏海涛 马善记 吕紫乾 杨坤)
责任编辑 吕怡慧
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