东北地区粮食生产与经济协调发展中的问题及政策建议

王蒙

粮食安全是国家安全的重要基础，推动粮食生产与地区经济协调发展，是贯彻落实党中央统筹发展和安全重大决策部署的重要内容。东北地区是我国重要的粮食主产区和商品粮输出基地，提供了占全国20%的粮食产量，在保障国家粮食安全中发挥着“压舱石”作用。但与江苏、河南、山东等粮食主产区相比，粮食生产与经济协调发展中还存在“较慢、较低、较弱、较小”等问题，亟需加大力度抓紧解决。

东北地区粮食生产与经济协调发展中的问题

（一）粮食生产效率提升较慢。粮食产量的增长，主要依靠播种面积的扩大和单产数量的提升。单产数量不仅与天气、土壤等自然因素有关，更与科技支撑、资金支持和管理改进等密切关联，不仅是衡量粮食生产效率的重要标准，也是了解地区粮食生产与经济发展联系及互动情况的重要参数。分析31个地区的粮食产量、粮食作物单产数量等数据发现，黑龙江、吉林等东北粮食主产区的粮食生产效率提升还相对较慢。从粮食产量增长角度看，2011—2020年，黑龙江、吉林粮食产量的年平均增长率名列前茅，但粮食产量的增长对粮食作物播种面积的依赖程度更大。进一步测算各地区2016—2020年粮食作物年单产数量平均增长率发现，吉林、黑龙江五年的粮食单产数量平均增长率为负，一定程度反映出东北地区在优化强化技术支农，实现粮食生产效率快速提升方面，与江苏、河南和山东等一些粮食主产区还存在一定差距。

（二）种植作物的价值转化率较低。种植业总产值是以货币形式表现的种植业全部产品和对种植业生产活动进行的各种支持性服务活动的价值总量，反映一定时期种植业生产的总规模、总水平和总趋势。其中，粮食生产是转化形成各地区种植业总产值的重要组成部分。对比31个地区种植业总产值与粮食产量相关数据发现，与粮食产量占全国的比重相比，东北地区种植业总产值占全国的比重相对较小。从绝对量上看，粮食总产量全国排名低于其种植业总产值全国排名的地区共有12个，包括黑龙江、吉林和辽宁等7个粮食主产区，其中吉林省2020年粮食产量占全国粮食总产量之比为5.7%，排第5位，但其种植业总产值占全国种植业总产值之比仅为1.7%，排第23位，两者排名位置差为各地区中最高。从测算的粮食生产数量向种植业生产价值的转换率上看，2020年种植业总产值与粮食产量之比小于1的地区共有10个，其中比值最小的3个地区分别是吉林、内蒙古和黑龙江，分别为0.36、0.46和0.54。这一情况的出现，一定程度说明相关地区在提升粮食生产价值、科学设计种植业结构、有效提供种植业生产支持性服务活动等方面，还需要结合实际进一步改进完善。

（三）优质农业企业培育力度较弱。优质农业企业不仅是衡量地区农业发展水平的重要标准，也是推动地区经济高质量发展的重要力量。根据测算的31个地区的种植业区位熵，黑龙江、吉林、辽宁等粮食主产区在种植业方面普遍具有较明显的产业集聚优势，但从2020年全国农业企业500强的分布看，无论是在企业数量，还是在企业总营业收入和平均营业收入等方面，东北地区均未表现出与其种植业区位优势相匹配的优势地位。2020年，黑龙江、吉林、辽宁三省合计粮食产量占全国粮食总产量之比近21%，但其农业企业500强数量和营业收入总和只占全国的15%和9%。其中，吉林、辽宁两省粮食产量总和占全国粮食总产量之比近8%，但其农业企业500强的数量和营业收入总和占比分别只有4%和1%左右；分地区营业收入方面，辽宁、吉林在13个粮食主产区中最低；各地区相关企业平均收入方面，吉林仅高于甘肃和西藏，排第29位。与山东、江西、江苏等不具有种植业产业集聚优势的粮食主产区相比，吉林、辽宁等东北地区的种植业产业集聚优势更为明显，但在优质农业企业数量、规模等方面却表现出较大差距，一定程度反映出相关地区在进一步优化财税金融支持政策、加强优质农业企业培育、推动种植业产业集聚优势转化为农业产业发展优势等方面，还存在短板不足。

（四）财政科技支出占比相对较小。财政农林水事务支出是农业生产发展的重要保障，而地方财政科学技术支出对于促进提升地区整体科技水平，全面提高农业生产和地区经济发展效率等均具有重要意义，是连接粮食生产与地区经济发展的重要因素。对比各地区地方财政农林水事务、科学技术支出数据发现，江苏、山东、湖北等经济发展水平相对较高的粮食主产区，其地方财政科学技术支出占地方一般公共预算支出比重较高且呈进一步增长态势。与此相反，黑龙江、吉林等经济发展相对滞后的粮食主产区，其地方财政科学技术支出占地方一般公共预算支出比重较小且近年来相关支出还表现出减弱态势。例如，2011—2020年，黑龙江地方财政农林水事务支出占一般公共预算支出的年平均比例为15.99%，2016—2020年间，这一比例进一步提高到17.75%，占比增长了11%，但同时期其地方财政科学技术支出占比却由1.03%下降到0.91%，占比下降了近12%。科学技术支出占比较低且总体下降的态势，从长期看，必然影响农业生产效率和区域经济发展质量效益的提升，不利于相关地区粮食生产与区域经济更高质量协调发展目标的实现。

相关政策建议

（一）进一步完善对东北粮食主产区的转移支付支持政策。目前，东北地区经济总量和人均可支配收入等增速普遍滞后于其他一些地区。这种状况不仅会通过劳动力、资源、资本等基本生产要素的流动传导影响到当地农业再发展，对国家粮食安全产生不利影响，也会在粮食生产与经济发展相互作用下进一步影响到地区经济发展，甚至形成恶性循环。对此，国家制定实施了东北振兴计划、黑土地保护工程等推动东北粮食生产与地区经济协调发展的重大部署，不断加大对相关地区的转移支付力度，为推动区域全面发展提供了有力保障。但黑龙江、吉林等地区仍普遍存在财政农林水事务支出占比较高情况，与此同时，由于农业生产领域普遍实行财税优惠政策，农业生产投入与收入常常难成正比，以致时常出现粮食生产越多、地区财政反而越困难的现象。因此，要进一步完善对相关地区的转移支付支持政策，在继续保持对农业支持力度的同时，优化转移支付相关政策资金支持结构，增加支持其二三产业发展等方面的转移支付量，以支持相关地区安排更多资金用于推动经济发展。

（二）加强优质农业企业培育，着力推动粮食主产区种植业产业优势转变为更大经济优势。东北地区优质农业企业数量不多、规模不大等问题，不仅不利于本地区农业生产效率的提升，也会因其粮食生产数量优势向价值优势和经济效益的转换较慢较低等，难以发挥粮食生产对地区经济发展的支持推动作用。因此，要进一步加大对相关地区优质农业企业的培育支持力度，逐步提高衔接推进乡村振兴财政补助资金中用于支持优质企业和农业产业发展的比重，为优质农业企业发展提供更为完善的财税政策和金融支持，营造良好的营商环境等，推动农业从种养环节向农产品加工流通等二三产业延伸，发挥三次产业融合发展的乘数效应，拓展农业生产增值增效空间，进一步推动东北地区将粮食生产优势转化为经济发展动能。

（三）加大对粮食生产相关科技的研发和成果转化支持力度。在耕地等资源有限的情况下，实现粮食生产稳产增产根本靠技术。近年来，在国家的支持下，各地区深入落实藏粮于地、藏粮于技战略，不断加大在种业、保护性耕作技术和相关机械设备等领域的研发力度，形成了一系列优良种子品种和先进耕作技术、农业机械设备、经营管理模式，为粮食产量、质量和生产效率的不断提升提供了有力保证。但目前东北地区粮食作物的单产量与一些地区相比还存在较大差距，这既有新的耕作技术和管理模式尚在适应期，其效益尚未完全显现等客观原因，也反映出相关地区在财政科技支出、科技支农成果转化、良种培育应用等方面还存在不小差距。例如，东北地区是我国玉米、大豆等农作物主产区，但目前我国玉米、大豆单产量只有世界先进水平的60%，仍有较大提升空间。对此，要进一步加强对农业科技研发领域的政策引导和资金投入，由依靠传统要素驱动向注重科技创新和劳动生产效率提高转变，加大对相关科技的研发和成果转化支持力度，包括良种培育推广、新型耕作技术和相关机械设备的研发、科学种植管理模式的总结应用等，不断推动提升粮食生产效率和生产品质。

（四）进一步改进优化农作物生产结构，在保证粮食产量的同时不断提升农业价值水平。当前，东北地区面临农业生产结构相对单一、粮食生产价值转化率相对较低等突出问题，长此以往，不仅不利于当地耕地和生产环境的可持续发展，也不利于农业生产者种植收入的进一步提高，将会影响农民种粮积极性和地区经济发展。因此，相关地区要深入贯彻落实中央决策部署，加快农业现代化建设，结合实际进一步完善农业生产结构，深入推进农业品种培优、品质提升、品牌打造和标准化、生态化生产，着力构建环境友好、生产发展的优产优质优价新型农业生产经营体系，进一步提高农业生产能力、产业化水平和比较效益，推动粮食生产与地区经济相互促进、同步发展、共同提升。

（作者单位：财政部吉林监管局）

责任编辑　刘慧娴　梁冬妮