支撑健全现代预算制度提升国家财政治理效能

——财政部国库司负责人就颁布实施《财政总会计制度》答记者问

本刊记者 I刘慧娴

近日，财政部制定印发《财政总会计制度》（以下简称《制度》），自 2023年 1月 1日起施行。为更好推动《制度》落实，财政部国库司负责人就《制度》有关问题回答了记者提问。

问：请介绍《制度》出台的背景和必要性。

答：财政总会计以国家预算实施为中心，是承接政府预算和执行的桥梁纽带，反映国家预算的执行情况、报告年度国家和地方决算，是国家的“大账本”。财政总会计制度是财政管理重要基础性制度，是加强财政预算管理、提升国家财政治理效能的坚实保障。

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，预算管理制度不断改革完善，现代财政制度框架基本确立，财税法律法规体系进一步健全。党的二十大报告要求“健全现代预算制度”，财政部部长刘昆撰文指出要推动预算编制完整科学、预算执行规范高效、预算监督严格有力、管理手段先进完备。财政总会计工作须对标新时代新征程目标任务，与现代预算制度相适应，同步强化发展，对下一步总会计制度体系建设提出了更新更高要求。

在推进财政经济高质量发展的历史进程中，总会计要着力解决与预算管理制度改革协调同步、保持核算中立性和逻辑一致性等问题，应通过完善总会计制度设计和实践管理手段，进一步夯实财政管理基础，规范核算流程，明确核算标准，强化财政资金运行及政府资产负债管理，落实好向人民交一本明白账的职责任务，支撑健全现代预算制度，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

财政部对总会计的制度设计可以追溯到上世纪 50年代， 70年来，我国财政总会计制度一直沿用“预算会计”制度框架，会计核算基础采用收付实现制，聚焦的是预算收入、支出和结余等流量信息的核算管理，对政府财政资产、负债等存量信息核算不够规范科学，不能够准确完整地反映政府家底和运营成本。总会计作为支撑现代财政制度建设的重要基础，一些体制机制障碍亟须破解，修订完善《制度》十分紧迫。 2021年《制度》修订工作被列入《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔 2021〕5号）清单。

（一）研究制定《制度》是落实党中央、国务院决策部署的客观要求。 2013年党的十八届三中全会确定要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”， 2014年国务院批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（国发〔 2014〕63号），明确提出“建立健全政府会计核算体系”“健全完善政府会计制度功能”“完善财政总预算会计制度”，实现财务会计与预算会计适度分离并相互衔接的总体目标。

（二）研究制定《制度》是贯彻实施《政府会计准则——基本准则》的基本要求。 2015年财政部制定发布《政府会计准则——基本准则》（财政部令第 78号），提出预算会计和财务会计“平行记账”核算模式，分别实行收付实现制和权责发生制基础，财政总会计和单位会计均适用。自 2019年 1月 1日起，我国各级各类行政事业单位均开始执行以权责发生制为基础的政府会计准则制度。作为政府会计核算体系的重要组成部分，《财政总预算会计制度》应按照《政府会计准则——基本准则》进行修订完善。

问：为什么将《财政总预算会计制度》更名为《财政总会计制度》？

答：总会计与财政管理改革一脉相承，纵观新中国财政发展史，制度名称经历“政府总预算会计”“财政机关总预算会计”“财政总预算会计”等名称的演化，均以“总预算会计”为基本名称，一直延续至今，这一制度框架，在公共财政发展攻坚阶段，对于加强政府预算管理、规范政府预算行为起到了重要作用。

进入新时代，政府财政站在两个一百年的历史交汇点。由于传统“预算会计”侧重对预算收入、支出和结余等财政资金流量信息、平衡状态的核算，对政府财政资产负债项目核算不尽科学规范，立足新发展格局，夯实完善以收付实现制为基础的总会计的预算管理功能，建立健全以权责发生制为基础的总会计的财务管理功能，能够更加全面、准确反映政府财政财务情况，有效促进财政经济可持续发展。因此，《财政总预算会计制度》更名为《财政总会计制度》是顺应时代发展要求的。

问《制度》贯彻实施坚持哪些目标导向？

答：一是坚持问题导向，《制度》着力重点解决因核算基础差异，总会计资产负债核算不够规范科学的问题，提升政府财政对预算、资产及债务的统筹管理水平，切实维护会计信息的中立性。

二是坚持目标导向，健全财政收支、资产负债、净资产核算体系，完善内部控制机制，有效衔接部门和单位会计，助力预算管理一体化建设、政府综合财务报告编制、财政资源统筹等改革事项。

三是坚持结果导向，通过建立收付实现制和权责发生制核算基础，增强对财政总决算、政府综合财务报告编报基础数据信息质量安全保证，全面反映政府财政财务状况和运行情况，促进财政管理提质增效。

问《制度》的基本内容是什么？

答：按照《政府会计准则——基本准则》，新制定的《财政总会计制度》在一个制度下建立“预算会计科目体系”和“财务会计科目体系”，适度区分总会计制度的预算会计和财务会计功能，建立“双功能”（预算会计功能和财务会计功能）、采用“双基础”（收付实现制基础和权责发生制基础）、支撑“双报告”（决算报告和财务报告）开展总会计核算。

一是保持“预算会计”科目体系稳定，实行收付实现制核算基础，保留原制度收入、支出，以及与预算结余相关的科目。在此基础上，新增了“资金结存”科目，建立预算结余与库款及专户资金对应关系。

二是增设“财务会计”科目体系，实行权责发生制核算基础，改造原制度会计科目，以资产、负债、净资产、收入、费用为会计要素。在此基础上，进一步强化了股权投资、政府债券等资产负债事项核算。

三是对两套科目实行“平行记账规则”，即对纳入预算管理的现金收支业务，在进行预算会计核算的同时也应当进行财务会计核算。

四是重新设计了会计报表体系，以保证两套科目数据有效衔接，预算会计编制生成预算执行情况表，财务会计编制生成资产负债表、收入费用表、现金流量表、本年预算结余与本期盈余调节表。

问：请介绍一下《制度》 2022年试点运行情况。

答： 2022年，我们在前期《制度（初稿）》基础上形成了《财政总会计制度（模拟版）》，并遴选了一批地方财政作为试点备选单位，先期在河北、海南、陕西、山西、广东、四川 6个省份开展制度试点。试点运行顺畅，达到预期效果，为《制度》的全面实施奠定了坚实基础。

（一）试点地区均已实现常态化平行记账。试点地区采取依托预算管理一体化系统，省级集中部署升级改造、市县直接使用模式，各级总会计均已熟练操作《制度》核算功能，其中，陕西省全省 148个财政区划全部参与改革试点，均已完成新旧制度衔接工作，并实现了常态化记账。

（二）全面支撑财政预算管理需要。《制度》预算会计科目保持科目体系稳定，试点执行过程中，各地区通过上下级预算会计账务核对、新旧制度账务核对、新旧制度报表核对，进一步验证了《制度》预算会计可以实现与原制度的平稳过渡。

（三）夯实了财政财务管理基础。《制度》新设财务会计科目体系，试点过程中，各地区均已实现财务会计科目日常核算，各地反映，执行《制度》后总会计财务会计科目设计合理，支撑财政财务管理功能进一步增强，通过优化股权投资、政府债券核算，进一步理顺政府财政资产负债核算的管理路径。

（四）预算会计与财务会计勾稽关系合理。《制度》中两套会计科目体系相互衔接、互相验证，试点调研期间，我们随机抽取凭证，核对了预算会计与财务会计记账的准确性；通过查询预算会计报表与财务会计报表，查验预算会计与财务会计勾稽关系；通过查阅《本年预算结余与本期盈余调节表》，验证了两套账务数据逻辑的关联性。

问《制度》将在哪些方面发挥积极作用？

答：颁布实施《制度》，建立健全具有现代财政制度特色的总会计制度体系，建立“双功能”、采用“双基础”开展总会计核算，有利于强化新时代财政核算报告、预算监督、风险防范功能，促进财政经济可持续发展，践行了以人民为中心的发展思想，向人民交一本明白账。

（一）推进政府会计标准体系统一。《制度》施行后，除特殊领域外，政府财政和政府单位两个层面会计标准体系基本建成，将进一步夯实决算报告、财务报告等核算基础，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、防范财政风险等提供有力支撑，有利于更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

（二）适应政府综合财务报告改革需要。《制度》明确按照权责发生制原则确认政府财政股权投资、投资收益、利息费用、政府债务等事项。政府财务报告编制可以直接从总会计账提取相关数据，不再采用编制调整分录对“股权投资”“投资收益”“政府债务收入”“国有资本经营预算收入”“资本性支出”等事项进行权责发生制转换的方法，有利于实现账表数据衔接，提升报告编制质量。

（三）适应预算管理一体化管理要求。预算管理一体化全面运行实施后，全国各级财政总会计要素统一，相关会计报表数据可实现自动提取，总会计的预算会计和财务会计功能得到充分发挥，进一步提升政府财政资产负债、收入费用信息核算质量，有力地支撑财政预算、执行、决算、负债、资产管理各环节贯通。

（四）进一步理顺资产、负债科目。财务会计的资产或负债，是政府财政作为会计主体开展财政经济活动产生的经济事项，不包含政府部门和单位以及各类国有企业的资产或负债。清晰界定了资产种类，一是可支配的资源，包括国库及现金管理存款、股权投资等；二是具有往来性质的，包括应收及暂付款项、预拨经费等。清晰界定了负债种类，一是具有偿还义务的，包括应付政府债券（包括国债和地方债）及利息、借入款项（外国政府贷款和国际金融组织借款等）、其他负债等；二是具有往来性质的，包括应付国库集中支付结余、应付及暂收款项等。