积极开展国际 PPP合作推动高质量可持续发展

财政部 PPP中心副主任 I杨剑敏

PPP将在低碳与可持续发展中发挥更大优势

发展低碳与可持续的基础设施是目前重要任务之一。当今世界正经历百年未有之大变局，国际投资贸易格局和多边投资贸易规则正在酝酿深刻调整，叠加新冠肺炎疫情、地缘冲突、通货膨胀等加剧了全球经济下行压力。同时，气候变化依然是人类可持续发展的严峻挑战，全球共同应对气候变化的人类命运共同体建设仍在路上。 2022年联合国气候大会在继续关注气候变化危机的同时，更强调行动与落实，绿色低碳转型是各国发展的必由之路。在中国，“碳达峰碳中和”已纳入经济社会发展和生态文明建设整体布局，持续为高质量发展赋能。基础设施作为推动经济结构调整和发展方式转变、拉动投资和消费增长、促进节能减排的重要抓手，任重而道远。联合国环境规划署 2022年发布的《可持续基础设施的国际良好实践原则》报告指出，发展可持续的基础设施对应对气候变化、完善公共服务供给、推动新冠疫情后经济复苏至关重要。

我国 PPP改革是一项在基础设施、公共服务领域贯彻全面深化改革决定的体制机制创新。基础设施建设是一个国家经济发展、实力提升的重要基础，是关乎国计民生和经济社会发展稳定的大事。 PPP作为一种改革手段，是推进基础设施、公共服务领域市场化社会化改革的重要举措，旨在通过动力变革、效率变革和质量变革，增加多样化高质量公共服务供给，不断满足人民日益增长的美好生活需要。基础设施和公共服务供给短缺，不仅表现为政府财政资源缺口造成的总量不足问题，而且还存在因缺乏市场竞争和有效绩效考核等因素造成的供给效率不高等结构性问题。 PPP模式通过放宽准入、打破垄断、引进竞争、鼓励创新、坚持结果绩效导向，统筹政府和市场两种资源，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，推动供给侧结构性改革，实现基础设施、公共服务供给提质增效。

PPP对发展低碳与可持续的基础设施具有重要推动作用。 PPP作为一种国际通用的设计、投资、建设、运营一体化的基础设施项目管理模式，可减少由政府兜底的传统主权担保投资、有效缓解财政压力，引入企业释放创造创新活力，发挥资金、绿色低碳技术、管理优势，明确环保高标准，促进经济社会绿色低碳转型，实现可持续发展。 2019年联合国贸法会通过的《 PPP立法指南》及《PPP示范立法条文》是很好的证明，进一步推动了全球 PPP市场标准融合和统一市场建设。 PPP模式不仅是一种融资手段,更多是政府与市场深度融合的治理模式和管理方式创新，有助于激发发展新动能，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的可持续发展体系，实现多方共赢。

我国 PPP制度建设和市场实践积累了丰富经验

自 2014年我国推动新一轮 PPP改革以来，初步建立了统一、规范、高效、透明的 PPP大市场，已发展成为全球最大的区域 PPP市场。截至 2022年 10月末， PPP项目涵盖 19个行业领域，签约项目 8448个、投资额 13.9万亿元，开工建设项目 6665个、投资额

11.0万亿元。 PPP在稳增长、促改革、调结构、惠民生、控风险等方面的发挥了积极作用。

构建“三位一体”制度体系，强化项目全生命周期管理。一是建立法规、政策、指南三个层面的制度体系，推进法治化、规范化、标准化建设，明确改革路径、运行模式、流程节点，实现可操作、可执行、可复制。二是运用大数据、人工智能、区块链等最新信息技术，建立横向覆盖所有行业、纵向贯通中央省市县，涵盖项目全生命周期管理的 PPP综合信息平台，实现全国项目统一管理，增强监管和服务能力，加强信息公开力度，促进社会监督。三是建立统一入库审核标准，严把项目“入口关”。建立财承动态监测预警机制，实行财承 10%限额管理，防范财政风险。加强项目绩效管理，组织地方建立分行业绩效指标体系，确保财政资金使用效益。督促地方政府践诺履约，防范由政府履约风险引发财务风险、金融风险和社会风险。

发挥企业专业优势，绿色低碳项目成效显著。截至 2022年 10月末，我国已有 5911个污染防治与绿色低碳 PPP项目签约落地，投资额 5.7万亿元、占所有签约项目投资额的 41%，吸引 5000余家企业参与生态环境改善和环境保护治理，改变了政府投入负担重、

污染治理设施短缺、处理能力不足的局面，助力建设更有韧性、绿色、可持续的基础设施，提高我国应对气候变化的能力。如云南大理州政府动员企业，先后实施 6个 PPP项目对洱海流域进行全方位治理，六年来，洱海水质大幅改善，全湖水质已逾 30个月达到 H类标准，实现洱海水质稳步提升；河北滹沱河生态修复工程 PPP项目通过实施水生态修复、水环境治理、生态绿化、河槽防洪治理等一系列工程，实现全流域治理，形成 1600万平方米水面，地下水位比修复前提升 2.75米，沿线两岸呈现 500米宽的生态景观绿化带，吸引了白鹭、天鹅等大量野生群落，生态系统显著改善。

激发创新创造活力，系统推进可持续发展。一是引导通过股权融资、银行贷款、信托、保险、债券等，为 PPP项目提供多元化资金支持，推动 PPP项目资产证券化工作，盘活项目存量资产，优化融资结构，更好以项目服务可持续发展。二是充分借鉴国际经验，推动环境、社会和公司治理 (ESG)等绿色治理理念融入我国 PPP项目全生命周期绩效管理体系，更加注重环境影响优化、社会责任担当、治理机制完善，提高基础设施全生命周期综合效益，推动可持续基础设施建设。三是催生生态环境导向的开发模式 (EOD )等新业态,实现生态环境资源化、产业经济绿色化，促进生态环境高水平保护和区域经济高质量发展。如唐山东湖片区生态修复和基础设施建设 PPP项目在生态修复的基础上，导入文旅、影视、体育、购物等产业，建设田园综合体、文化创意产业园和民俗民宿等，提升项目可持续发展能力。

以全球发展倡议为指引，积极开展国际 PPP合作

习近平主席提出全球发展倡议时强调，要坚持人与自然和谐共生，构建人与自然生命共同体，加快绿色低碳转型，实现绿色复苏发展。在此指引下，财政部积极开展国际 PPP合作，加快推动落实联合国 2030年可持续发展议程。

参与完善国际 PPP规则体系。财政部积极促进推广联合国贸法会通过的《 PPP立法指南》，包括实施物有所值和财政影响论证等理念。参加 G20、 APEC、金砖机制下基础设施和 PPP议题讨论，形成政策指引以吸引更多私人资本投资可持续基础设施。

搭建国际 PPP数字合作平台。在数字化信息化大趋势下，基于国内 PPP信息平台在项目信息披露、全生命周期规范管理、统一大市场建设等方面的成功经验，协助联合国亚太经社会建成项目库和信息平台，目前收录和披露了 6个亚太国家的 24个项目。同时，深入参与金砖国家基础设施数字平台建设，促进项目信息共享和落地。

加强经验分享和能力建设。财政部与联合国亚太经社会合作建立亚太基础设施和 PPP联络网，成员国近 50个，通过研讨、培训、考察等，促进成员国 PPP经验交流和项目合作，协助泰国、哈萨克斯坦、老挝、斯里兰卡等向中国投资者推介 PPP项目百余个。向 G20、金砖、东盟和中日韩 (10+3)机制等推荐中国 PPP优秀案例，推动成员间交流互鉴。作为 2022年金砖国家主席国，牵头 PPP和基础设施工作组起草《 PPP推动可持续发展技术报告》，促进金砖成员开展 PPP知识分享和经验交流。

在境外 PPP项目中践行绿色发展理念。我国企业在东南亚、南亚、拉美等“一带一路”沿线探索开展交通、水务、电力、产业园等领域 PPP项目，对标环保绿色高标准，着力提升基础设施建设、运营、管理和维护过程中的绿色低碳发展水平，实现项目经济、社会、环境效益的整体提升，促进当地民生福祉。

深化 PPP改革,推动高质量可持续发展

加强 PPP立法的应用。联合国贸法会发布的《 PPP立法指南》及《 PPP示范立法条文》，内容完整丰富、实践性强，提供了更宽的视野、更全的知识和更多可选择的路径，应加快推动 PPP立法在各国应用并促进立法理念的宣传，建设市场化、法治化、国际化营商环境，丰富可持续高质量发展新路径。

高质量推进 PPP项目运作。规范 PPP项目全生命周期实施流程，强化财政承受能力动态监测，加强项目采购、预算、绩效管理，推动项目信息公开，督促政府践诺履约，注重风险防控。推动 PPP与 ESG、EOD等创新理念和模式的融合，优化要素资源配置，让 PPP更可持续、更好服务经济社会高质量发展。加强全球 PPP合作网络建设。探索建立国际 PPP合作机制，开展 PPP制度建设、项目实践、融资支持、咨询服务等交流，加强知识合作、能力建设，增强各经济体统筹协同发展能力，促进全球基础设施互联互通和绿色发展。秉持开放理念，继续推动贸易投资化便利化，促进市场开放，为企业开展跨境 PPP项目合作营造良好环境。敦促多边开发银行加大对基础设施和 PPP项目的支持力度，推动落实 2030可持续发展议程。（本文是作者在 2022年 PPP良好实践国际研讨会上的讲话，略有删节）

责任编辑廖朝明