时间:2023-03-26 作者:姜爱华 常延婕
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持续推进政府采购领域公平竞争
中央财经大学|姜爱华 常延婕
公平竞争是市场经济的基本原则,也是政府采购的法定原则。党的十八大以来,我国从中央到地方陆续出台一系列促进政府采购领域公平竞争的政策,向构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系不断迈进,也助推了营商环境优化及全国统一大市场建设。
(一)中央层面相关政策规定。从中央层面看,围绕促进公平竞争,推动优化营商环境的主要政策有:2016年,国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,明确公平竞争审查制度的对象包括政策制定机关制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施。2018年10月,国务院办公厅发布《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》(国办发〔2018〕104号),直指限制竞争行为,为企业投资生产经营活动疏通“堵点”,破除“痛点”。2019年6月,李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话中指出,推动简政放权向纵深发展、加强公正监管是下一阶段优化营商环境工...
持续推进政府采购领域公平竞争
中央财经大学|姜爱华 常延婕
公平竞争是市场经济的基本原则,也是政府采购的法定原则。党的十八大以来,我国从中央到地方陆续出台一系列促进政府采购领域公平竞争的政策,向构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系不断迈进,也助推了营商环境优化及全国统一大市场建设。
(一)中央层面相关政策规定。从中央层面看,围绕促进公平竞争,推动优化营商环境的主要政策有:2016年,国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,明确公平竞争审查制度的对象包括政策制定机关制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施。2018年10月,国务院办公厅发布《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》(国办发〔2018〕104号),直指限制竞争行为,为企业投资生产经营活动疏通“堵点”,破除“痛点”。2019年6月,李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话中指出,推动简政放权向纵深发展、加强公正监管是下一阶段优化营商环境工作的重点工作。2019年7月,财政部发布《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号),旨在为构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系指明方向,主要集中在全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法,严格执行公平竞争审查制度,加强政府采购执行管理,加快推进电子化政府采购,进一步提升政府采购透明度,完善政府采购质疑投诉和行政裁决机制等。2019年10月,《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)以国务院第722号令的形式正式公布,《条例》第二章至第三章就加强市场主体平等保护、营造良好市场环境作了详细规定,在总结实践经验的基础上制定专门行政法规,从制度层面提供更为有力的保障和支撑。2022年4月,中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》,提出持续清理招标采购领域破坏公平竞争的规定与做法的要求,做好政府采购市场建设与统一市场建设的衔接。
(二)地方层面相关政策实践。从地方层面看,在中央政策的指导下,各省份纷纷结合地方实际部署政府采购领域促进公平竞争政策,普遍发力方向有三个:一是全面清理政府采购领域妨碍公平竞争与构建统一大市场的规定和做法,涵盖清理方式和内容、清理情况报送,信息公开以及社会监督等方面。二是完善供应商维权体系,包括完善政府采购质疑答复机制、建立供应商诚信管理机制等。三是创新政府采购监督管理方式。如北京、浙江、湖北等十八个省份出台了政府采购负面清单,列明当事人不得出现违反公平竞争的行为事项;广东省建立了“双人执法、律师审核、集体研究、限时办结”的投诉处理工作机制与合同履约抽检评价机制,引导督促企业公平竞争;山东省建立定期评估机制,及时修改完善或废止妨碍统一市场或公平竞争的政府采购制度办法。部分地区具体政策实践如表1所示。
表1 部分地区促进政府采购公平竞争地方政府政策实践
资料来源:据中国政府采购网发布相关内容整理
(一)政府采购公平竞争政策是持续优化营商环境的重要举措。党的十八大确立了市场在资源配置中的决定性地位,“放管服”改革大力推进,2014年,政府采购领域社会代理机构由审批制改为备案制,随后各项促进政府采购公平竞争的举措持续推进,其目标在于持续优化营商环境,助推构建全国统一大市场,促进国内国际双循环。
(二)政府采购公平竞争政策是构建现代政府采购制度的重要内容。2018年,中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》,提出健全政府采购监督管理机制,加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。而公平竞争政策渗透于现代政府采购制度的方方面面,因此,优化营商环境也成为深化政府采购制度改革的重头戏。
(三)政府采购公平竞争政策实施采取“多管齐下”方式。从政策手段来看,目前促进政府采购公平竞争的途径包括清理妨碍公平竞争规定做法、建立公平竞争审查制度、提高政府采购信息透明度、推进电子化采购、加强公正监管、完善政府采购投诉质疑制度等,既体现了对过去政策和做法的“纠偏”,又确保新出台政策“不跑偏”,还通过优化政府采购各流程环节确保政策实施,有效促进政府采购领域公平竞争。
(四)政府采购公平竞争政策实施监管力度持续加大。公平竞争政策的实施离不开强有力的监管。财政部门作为政府采购的监管部门,出台了一系列强有力的监管措施,持续加大对公平竞争政策实施的监管力度,部分地方政府还相继出台了一些具有创新性的举措,如发布政府采购负面清单、实施定期评估、建立市场主体全生命周期监管链等。
国办发〔2018〕104号文发布后,各地严格落实政策要求,特别是推进公平竞争审查制度。据国家市场监督管理总局统计数据显示,截至2021年11月,全国共审查新出台政策措施文件98.7万件,纠正违反审查标准的文件5600余件,清理存量政策措施文件189万件,废止和修订妨碍全国统一市场和公平竞争的文件近3万件,破除地方保护、指定交易、市场壁垒等影响公平竞争的制度障碍。这其中,政府采购领域贡献了重要力量,特别是在财库〔2019〕38号文发布后,政府采购领域促进公平竞争、优化营商环境的效果逐渐显现。统计中国政府采购网2015—2021年间公开的质疑投诉处理公告发现,“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”,“使用虚假材料应标、串通投标”,“开标、评标过程存在违规行为”,“政府采购时间不合规定”是当前政府采购实践中存在的主要不合法、不合规行为,7年间这四大违规类型占据了供应商投诉事由的大部分,如表2所示。同时,由于财政部发布的《关于做好政府采购信息公开工作的通知》(财库〔2015〕135号)、《关于进一步做好政府采购信息公开工作有关事项的通知》(财库〔2017〕86号)等政策文件的作用,“信息公布不规范”引致的质疑投诉大幅降低,2017年以来占比均为0。
表2 2015—2021年处理供应商投诉质疑类型分布
此外,2019—2021年,查处政府采购严重违法失信行为逐年增长,2019年、2020年、2021年严重违法失信数量分别为480条、505条、585条,年平均增长率为10.52%,其中,供应商提供虚假材料谋取中标成交、串通投标、无正当理由拒签合同的失信行为占据较大比例,平均合计占比可达九成以上。
以上数据分析,一方面说明财政部对政府采购领域公平竞争政策实施的监管力度逐渐加大;另一方面也从侧面反映出当下持续推进促进政府采购领域公平竞争政策、优化营商环境十分必要。对此,可从以下三方面进一步完善政府采购领域公平竞争政策。
(一)进一步强化公平竞争审查制度。统计显示,2015—2021年,供应商投诉质疑中以实行差别待遇或者歧视待遇为缘由的投诉比例平均为29.98%,且具体集中反映在评审因素与资格条件设置不合理两大方面。因此,有必要纵深推进政府采购公平竞争审查制度,建立更加细化明确的审查标准,特别是强化对评审因素与资格条件的要点审核。审核评审因素时,需重点关注是否将资格条件、经营年限、合同业绩、信用等级、信用名单、投标响应文件的规范性和完整性列为评审因素;审核资格条件时,需重点关注是否将行业协会或商会颁发的资质、资格证书列入其中,是否限定或者指定特定的专利、商标、品牌或者供应商,是否限定本地企业、限定供应商的所有制形式、组织形式或者股权结构等。
(二)加强政府采购公平竞争监管。2015—2021年,在政府采购开标、评标等环节中存在未遵照法定要求组织评标委员会、评审结果不公违背评标规定、通过未对招标文件作实质响应标的等执行偏差问题,且年度平均投诉占比为21.78%,仅次于歧视或不公待遇投诉占比,是完善强化公平竞争政策需重点解决的问题之一。建议可采用强化内部自查与外部监督方式加以纠正。内部自查要求单位及部门加强政府采购内控制度建设与工作落实,重点建立健全内部监督纠错机制和行政问责机制,配套建立健全项目执行人岗位责任制,增强刚性约束。外部监督方面,在财政、审计、人大、监察等协同配合的监督基础上,运用网络监督平台、社情民意渠道等完善政府采购社会监督体系。同时在内外监督过程中,加强节点管理,开展针对开标、评标环节的重大风险点的监督检查工作。此外,要加强对采购人、采购代理机构的培训和监管,杜绝出现政府采购时间不符合法律规定等低级错误。
(三)严厉惩处供应商恶意竞争行为。2015—2021年,供应商提供虚假材料谋取中标成交、串通投标行为投诉平均占比16.42%,恶意竞争行为严重扰乱政府采购市场秩序,破坏政府采购公信力。应当继续加强对政府采购严重违法失信行为的查处,增强政府采购领域的执法力度,完善违法违规案件和投诉案件处理结果信息发布机制,严格落实“一处违规、处处受限”的联合惩戒机制,提高供应商违法违规成本,整肃市场环境。
责任编辑 刘慧娴
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