强化财政补贴公平竞争审查　推进公平竞争环境持续改善

中国政法大学副校长｜时建中

来源：视觉中国

2022年8月1日，我国新反垄断法正式生效。本次修法，第4条增加了“强化竞争政策基础地位”这一表述，并新增一条作为第5条，明确规定“国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查”。因此，竞争政策的基础地位和公平竞争审查制度都得以法律的形式予以肯定，属于顶层设计的制度安排，影响重大深远。

2016年6月，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号，以下简称《意见》）正式建立了我国的公平竞争审查制度。建立公平竞争审查制度，是以事前方式规范滥用行政权力排除、限制竞争行为的重要举措。《意见》确立了公平竞争审查制度的主体框架。

公平竞争审查制度是我国确立竞争政策基础地位的一项重要举措，目的是从源头规范政府行为，防止滥用行政权力排除及限制竞争。在公平竞争审查制度的贯彻落实过程中，如何认识财政补贴的竞争价值和意义，是一个值得探讨的难点问题。

理解公平竞争政策的关键是要把握“两对关系”

（一）市场和政府的关系。习近平总书记指出：“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。”市场和政府的关系体现在：第一，市场在资源配置中起决定性作用。政府应当在充分尊重市场的角色的前提下，通过各种宏观调控手段辅助资源配置，把握市场规律并适当干预。第二，政府应有所为、有所不为。当下，一方面，政府必须积极作为，着力建设法治政府和服务政府，着力攻克国内市场规则相异、市场秩序无序、市场竞争不充分不公平等难题；另一方面，政府也必须在适当时刻简政放权，减少政府过度干预市场甚至直接配置资源行为，让市场在资源配置中充分发挥主导作用。

（二）产业政策和竞争政策的关系。从理论上看，竞争政策与产业政策在政策目标、理论基础和市场功能等方面既有一定的互补性和一致性，也存在着严重的冲突。历史实践证明，产业政策与竞争政策在不同经济发展阶段上发挥着不同的作用，两者关系的发展趋势使得竞争政策逐步成为优先选择。长期以来我国一直非常强调产业政策，产业政策为经济增长、市场繁荣贡献了很大力量，但是过分重视产业政策也导致了创新不足和发展不平衡的问题。经济高质量发展要求市场在资源配置中发挥决定性作用，竞争政策应在经济政策中居于基础性地位。

强调保持竞争政策的基础地位，至少应包括以下两方面的主张：一是竞争政策具有相较于其他经济政策的基础性和先发性的地位。这表明了国家对竞争政策的理解和态度，意味着任何经济政策的制定和实施都必须以其为基础和先导。二是一旦其他经济政策在制定和实施过程中与竞争政策发生冲突，应通过政策之间的协调机制，尽可能地减少冲突对抗，降低经济磨损。通过公平竞争审查机制，将竞争政策与其他经济政策相协调，是防止政府滥用行政权力排除、限制竞争的有力手段。

正确认识财政补贴的正负效应

（一）财政补贴是实施产业政策的重要手段。财政补贴政策具有不同的具体政策目的，一般包括产业补贴、价格补贴、进出口补贴、特定消费补贴、优惠补贴等，产业补贴是其中最重要的补贴形式。产业补贴是政府实施产业政策的一个重要措施，是政府发挥“看得见的手”作用的有力手段，其不仅关系到财政支出负担，也关系到经营者之间生产要素的配置和流动，反应政府和市场之间的互补作用。政府采用拨款、税收优惠、贴息等多种手段向特定企业或个人进行补贴，为补贴对象提供直接或间接的经济利益。

（二）财政补贴具有一定的正向效应。财政补贴具有促进产业结构优化和转型升级的作用，从历史经验来看，许多新兴产业在发展之初，通常需要大量的资金和政策扶持。通过财政补贴为新兴产业提供财政补贴支持，有助于加速淘汰落后技术和产能，推动先进生产力的发展，从而推动经济增长；财政补贴可以促进特定区域的发展，地方政府通过财政补贴可以提升本地企业的竞争力，进而增加本地的就业和税收。

（三）财政补贴也有一定负向效应。首先，有可能扭曲市场竞争机制。由于政府或政府授权的公共机构的补贴行为会使特定经营者获得经济利益和竞争优势，导致了竞争者之间存在不公平的竞争环境。不规范的财政补贴也会加剧不公平竞争，破坏市场竞争秩序，损害公共利益和消费者福利。其次，有可能不利于地区之间资源的合理配置，不利于全国统一大市场的建立。由于我国区域广阔，资源禀赋存在差异，各地经济发展不平衡，发达地区有充足的财力为本地市场主体提供各种补贴，而欠发达地区则无法给本区域内企业提供足够的补贴，因而加剧各地区之间的发展不平衡。再次，财政补贴的决定权在于各级政府，而发放补贴的自由裁量空间较大，有可能为一些企业寻租提供机会，造成社会发展不公。

财政补贴公平竞争审查的困境

对政府财政补贴行为进行公平竞争审查，是理顺政府与市场的关系、精准有力发挥市场作用的重要一环。实践中，政府财政补贴的公平竞争审查工作，尤其是地方政府财政补贴仍然面临一些困境。

一是地方保护主义。就地方财政补贴而言，目前仍存在着政府部门利用行政权力阻碍外地企业进入本地市场，或者为了实现政绩目标或地方政府部门领导的主观目的而制定财政补贴政策，以行政性垄断排除、限制竞争。

二是审查标准程序模糊。目前我国的公平竞争审查制度尚处于初步探索阶段，《公平竞争审查制度实施细则》于2021年6月29日公布并生效，与2016年出台的国务院《意见》，构成了公平竞争审查的基本制度框架。两部文件对不规范的财政补贴行为以负面清单形式进行规范，但实践中仍存在审查标准和程序不完善的问题。

三是审查水平不足。公平竞争审查工作往往要求审查人员具备包括法律、经济学、社会学等在内的多种知识，有时也需要根据补贴目标行业的专业知识判断补贴行为对相关市场内部是否存在排除、限制竞争的影响。许多时候，地方审查工作人员可能不具备相应的专业水平。

优化财政补贴公平审查的举措

一是清理存量、严审增量。地方补贴种类多、涉及范围广，要引入激励机制，完善审查方式，落实审查责任。清理现行的涉企财政补贴政策中妨碍建设全国统一市场和抑制市场主体活力的规定，清理和废除妨碍公平竞争的歧视性存量政策文件，确保财政补贴主要运用于改善民生、促进科技进步、引导创新人才发展。对于新增财政补贴要严格评估、平衡补贴的正向和负向影响，严格把握审查标准。

二是完善制度建设。完善公平竞争审查范围，细化纳入审查的政策措施类别，在经济下行压力下，逐步研究制定重点领域和行业性专项公平竞争审查规则，在诸如市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政企合作、土地供应、资质标准等方向上多线并行，细化财政补贴公平竞争审查标准，推动公平竞争审查程序公开透明。

三是强化监督考核。建立健全文件定期抽查机制，完善投诉举报查处响应机制，将财政补贴公平竞争审查的成果和效率纳入考核范畴，着力优化营商环境，建设法治政府，强化各方监督，从而防止地方各级政府出台妨碍建立全国统一大市场、抑制市场主体活力和企业公平竞争的财政补贴政策文件。

责任编辑　廖朝明