谨防拉美式“福利赶超”苗头

房连泉

2021年 2月 26日，习近平总书记在中央政治局第二十八次集体学习时指出：“要拓展国际视野，关注国外社会保障发展情况，汲取经验教训，既避免像一些拉美国家那样盲目进行‘福利赶超’落入‘中等收入陷阱’，又避免像一些北欧国家那样实行‘泛福利化’导致社会活力不足。”所谓“福利赶超”指的是在经济发展尚未达到既定阶段的条件下，过早过快地追求高福利目标，超越了经济社会承受能力。拉美作为一个发展中地区，至今该地区大部分国家仍未走出“中等收入陷阱”。我国在现代化进程中，应谨防拉美式“福利赶超”苗头，在福利体系建设上“尽力而为、量力而行”，实现高质量可持续发展。

拉美式“福利赶超”的主要表现

（一）在工业化进程中，照搬发达国家福利制度。历史上拉美大部分地区属于欧洲殖民地，在实行进口替代战略的工业化早期，部分拉美国家盲目向欧洲看齐，实行全就业保护和高福利政策，形成了历史惯性。例如，智利、乌拉圭、阿根廷、巴西四国，在 20世纪 20年代就

引入了德国“俾斯麦”模式，社会保险立法先于美国。到二战之后，包括哥伦比亚、哥斯达黎加、墨西哥、巴拉圭、秘鲁和委内瑞拉等在内的十几个南美国家，开始效仿英国“贝弗里奇”计划，试图建立普享福利体制。而在同阶段处于发展转型的亚洲国家，大多是到 20世纪七八十年代经济腾飞后，才开始着手构建国民福利体系。总体看，拉美早期的福利体制发展畸形，对生产部门实行高工资福利，对公共部门特殊优待，过分强调工会参与政治等，为福利陷阱埋下了隐患。

（二）公共社会支出水平过高，脱离经济实际。在 20世纪 70、80和 90年代，拉美地区公共社会支出占 GDP比重的平均水平分别为 7.9%、9.6%和 10%，同期亚洲为 4.9%、5.8%和 6%，高出亚洲 4个百分点。即使与号称富国俱乐部的经合组织（OECD）相比，拉美的公共社会支出也不落后。如 2013年，拉美的公共社会支出占 GDP比重较 OECD平均低 5个百分点，而二者之间人均 GDP却有 3倍差距；按可比收入换算，在人均 GDP同为 1万美元的情形下，许多拉美国家的福利支出已超过了 OECD。拉美“福利赶超”的一个背离现象是：公共社会支出增长过快，经济增长过慢。 1990—2015年， OECD国家人均 GDP和人均公共社会支出年均增长率分别为 3.7%和 2.5%，经济收入增速高于公共社会支出；而拉美国家则相反，人均公共社会支出增速高过人均 GDP2个百分点。这种“先分配，后增长”的发展方式制约了经济活力。

（三）福利逆向分配，社会贫困率和基尼系数居高不下。历史上拉美是全球贫困和不平等现象最为突出的地区之一， 20世纪 90年代贫困率一度接近 50％，基尼系数一直处于 0.45的高位之上。社保制度是缓解贫困和调节再分配的重要工具，但在拉美并未带来预期效果，福

利错位反而加大了收入差距。其主要原因在于：福利体系主要面向正规部门，越是地位高的优势群体获得的福利越好。历史上，拉美地区参加社保体系的主要群体为公共部门和有工会组织的生产部门，而处于非正规部门的自雇者、灵活就业、失业人员以及广大低收入群体参保率都很低，大多被排斥在社会保护之外。

（四）福利依赖造就“养懒汉”文化，削弱企业竞争力。“高福利和全就业”双重保护对就业带来负面影响：一方面，劳动力市场双轨运行，失业率高，体制内与体制外就业待遇悬殊。另一方面，福利保护带来“惰性”工作文化，生产效率低下，福利刚性造成企业高负担。

在许多拉美国家，社保缴费率占到工资的 40%之上，在一定程度上给企业经营带来障碍。

（五）“民粹主义”政策不断轮回，社会治理呈现危机。“福利赶超”在很大程度上起源于拉美“民粹主义”传统。例如， 20世纪 40年代，阿根廷庇隆执政期间实行大规模国家干预政策，保障工人全体就业，发放高工资，从而换取工会阶层的支持。不少拉美国家奉行该路线，不管是“左派”还是“右派”都采取福利承诺方式来吸引选民。从效果看，这些做法大多是短期性或阶段性的，缺乏持续性，大部分民众并未得到多少实惠。而由此产生的社会治理问题却层出不穷：社会贫困现象突出，收入两极分化，失业率居高不下，信任危机以及不断爆发的街头冲突等。

谨防拉美式“福利赶超”苗头

与拉美模式相比，我国经济转型更为成功，已接近高收入国家门槛。在福利建设方面，我国起步较晚，但仅仅经过 30年时间已建成世界最大的社会保障网，成就巨大。改革开放 40多年的成功经验表明，中国特色社会主义道路始终要以经济建设为中心，在发展中解决民生保障问题，而不是福利超前。在全面建成小康社会后，走向共同富裕的过程中，如何健全完善社会保障制度，需要有清醒的认识，准确定位福利目标，谨防潜在的“福利赶超”或“泛福利化”苗头。

（一）坚持发展型福利模式，不向西方国家盲目看齐。福利水平既是经济增长的结果，也反过来影响经济发展。近几十年来，不论是北欧国家的高赋税式福利，还是南欧国家的债务危机，以及拉美国家的发展停滞不前，都证实了福利成本对增长的制约。观察当今世界发展活力比较足的国家，福利水平都不高，例如英、美等国的自由主义市场福利，新加坡、韩国等新兴经济体的发展型福利。这说明福利模式在方向选择上很重要，一旦步入超车轨道，就很难走回头路，改革成本巨大。我国作为发展中大国，应自始至终坚持发展型福利，福利水平与经济发展阶段相适应，尽力

而为、量力而行。

（二）分层次定位社保制度，促进实现共同富裕目标。社保是基础、普惠、兜底性的制度安排，是二次分配调节手段，在共同富裕中的作用主要体现在两方面：一是通过社会保险项目实现基本收入扶持，保障退休生活，抵御疾病、失业、伤残等社会风险；二是通过社会救助类项目保障底层弱势群体。在实现共同富裕过程中，需要对这两类体系进行分层次设计，厘清各自发挥作用的机制渠道。对于社会保险类项目，重点在于实现全民覆盖，鼓励多缴多得、长缴多得，提升覆盖质量，实现可持续发展；对社会救助类项目，则要给出合理的兜底保障目标（例如瞄准特困人员、最低工资等标准），视承受能力不断提高保障水平。

（三）瞄准体制机制建设，增强刚性约束。一是长期坚持社会保险精算平衡原则，建立预算管理体系，通过收支端的制度参数匹配，实现财务可持续。二是对社会救助制度，需要加大整合民政、社保、就业等部门提供的福利计划，建立待遇适度增长的动态调整机制，强化项目的成本管理意识；三是要建立财政长效投入机制，科学划分社保领域中央与地方财政事权和支出责任，发挥财税审计等部门对社保基金安全和使用效能的监控作用。

（四）真正落实“多层次”社保发展战略，补足二、三支柱短板。一是尽快将降费常态下的社保费率固定下来，为企业发展补充福利提供空间。二是降低加入门槛，加大税收优惠政策支持力度，鼓励民营企业、中小企业和个人参与二、三支柱保险。三是发挥金融市场作用，鼓励各类金融机构扩大养老、医疗和健康服务等方面的保障产品供给，提升居民财富积累。

（五）引导科学的福利认知，促进社会预期合理化。对于“泛福利主义”思潮或非理性认识，一方面应从根源上寻找其产生的土壤条件，消除既得利益上的障碍，另一方面要加强社会舆论宣传，引导科学的福利认知态度，稳定社会预期。对实践中的“福利政绩”类做法，也应建立起预警和纠偏机制，坚持制度的统一性和规范性，实现全国一盘棋。

（作者单位：中国社会科学院社会发展战略研究院）责任编辑张小莉