时间:2022-10-28 作者:豆晓荣 王笑
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摘要:
新疆生产建设兵团:全力防范化解政府债务风险的实践
豆晓荣 I王笑
新疆生产建设兵团(以下简称兵团)是党政军企合一的特殊组织,兵团原有的历史存量政府债务的形成与党政军企合一特殊的管理体制密切相关。2017年党中央作出全面深化兵团改革的重大决策部署,中央财政对兵团财政参照地方管理,兵团的政府债务也参照地方政府债务予以规范管理。在党中央、国务院的大力支持下,兵团党委坚决贯彻落实党中央关于打好防范化解重大风险各项决策部署,强化风险意识和底线意识,履职尽责,担当作为,既考虑兵团政府债务与全国各地的共性问题,又突出兵团政府债务的特殊性和复杂性,有针对性地制定工作方案,采取标本兼治的有效举措,积极稳妥消化存量,合理科学控制增量,防范化解兵团政府债务可能诱发的金融风险,进而确保了兵团全面深化改革的有序推进,为兵团履行维稳戍边职责使命,维护新疆社会稳定和长治久安提供了有力保障。
2018年,中央财政对兵团的政府债务参照地方政府债务予以规范管理,允许兵团在国务院批准的地方政府新增债务限额内,发行地方政府新增债券。兵团直面原体制下政府债务管理存在的突出问题,全面进行改革和规范,大力健全政府举债机制,...
新疆生产建设兵团:全力防范化解政府债务风险的实践
豆晓荣 I王笑
新疆生产建设兵团(以下简称兵团)是党政军企合一的特殊组织,兵团原有的历史存量政府债务的形成与党政军企合一特殊的管理体制密切相关。2017年党中央作出全面深化兵团改革的重大决策部署,中央财政对兵团财政参照地方管理,兵团的政府债务也参照地方政府债务予以规范管理。在党中央、国务院的大力支持下,兵团党委坚决贯彻落实党中央关于打好防范化解重大风险各项决策部署,强化风险意识和底线意识,履职尽责,担当作为,既考虑兵团政府债务与全国各地的共性问题,又突出兵团政府债务的特殊性和复杂性,有针对性地制定工作方案,采取标本兼治的有效举措,积极稳妥消化存量,合理科学控制增量,防范化解兵团政府债务可能诱发的金融风险,进而确保了兵团全面深化改革的有序推进,为兵团履行维稳戍边职责使命,维护新疆社会稳定和长治久安提供了有力保障。
2018年,中央财政对兵团的政府债务参照地方政府债务予以规范管理,允许兵团在国务院批准的地方政府新增债务限额内,发行地方政府新增债券。兵团直面原体制下政府债务管理存在的突出问题,全面进行改革和规范,大力健全政府举债机制,进一步规范兵团政府举债行为,坚决取消团场贷款资格,坚定不移落实党中央关于零违规举债要求,明确将发行地方政府债券作为兵团各级及其所属部门举债的唯一合法途径,在合理控制增量的同时,积极稳妥化解历史存量,不断完善兵团政府债务管理制度体系,兵团政府债务走上了依法依规的法治化管理轨道。
(一)全面落实党中央关于防范化解重大风险攻坚战各项决策部署
打赢防范化解重大风险攻坚战,是保持经济社会发展大局稳定的战略之举,是推动实现高质量发展的关键之举,对于兵团深化改革,更具有极端重要性和现实紧迫性。兵团党委切实将思想和行动统一到党中央、国务院的部署上来,牢固树立新发展理念和正确的政绩观,坚定不移落实党中央关于零违规举债要求,坚决不走高负债保增长的老路,坚决刹住无序举债搞建设之风,严格执行“四个一律”要求,即各级发改、财政、金融等部门一律不准下达可能导致债务风险或隐性债务风险的指标,一律不准受理无资金来源的项目,各级各部门一律不准申报无资金来源的项目,不准上无资金来源的项目。2018年以来,兵团多次对各师团改革后新增政府债务情况开展核查,均未发生违规举债。
切实压实各师市地方政府的属地管理责任,不折不扣落实“开前门”和“堵后门”双重措施,坚持“谁举债、谁负责”原则,将地方政府债务管理纳入兵师团各级党委、政府主要领导干部的考核内容。严格执行《地方政府隐性债务问责办法》相关要求,加大对违法违规融资和违规使用政府债务资金的惩罚力度,对违规举债行为实行终身追责问责。
(二)积极化解历史存量债务,稳妥有序释放债务风险
一是主动作为切实防控刚性兑付风险。2017年兵团深化改革以来,兵团党委主动作为,把即将到期的存量金融债务统一转换展期,切实防范化解金融债务刚性兑付风险。同时,积极筹措财力,通过直接偿付以及采取清理往来、处置资产和解除担保等方式,化解了部分历史存量债务。
二是分类施策积极稳妥化解历史存量债务。鉴于兵团政府性债务形成历史根源的客观性问题,为助力兵团深化改革,财政部给予大力支持,明确了兵团化解债务的政策依据及思路,即针对政府债务问题,以新预算法实施为界,2014年底前形成的政府性债务,通过发行政府债券予以置换解决; 2015年以后的政府性债务,纳入财政部全口径债务监测平台,通过争取建制县隐性债务化解试点政策来逐步处理解决;经营性债务坚持市场化、法治化原则解决处理。在此思路下,兵团党委针对不同时期、不同类型的负债采取了区别性的处置方式。2019年至今,兵团发行地方政府债券 588.7亿元,置换了大部分存量政府债务。同时,采取各种手段和措施,积极完成团场存量经营性债务的化解任务。通过这些有力措施,有效缓解了兵团偿债压力,确保了兵团改革的深入推进。
(三)发行地方政府新增债券,合理控制增量,有效保障经济发展需要
一是聚焦兵团经济社会发展补短板强弱项。2018年至 2021年,财政部给兵团下达地方政府新增债务限额共计 976亿元,目前已全部发行。新增地方政府债券 387.3亿元均用来支持兵团基础设施建设和民生领域公共事业发展,其中:一般性债券 222亿元主要用于支持维稳防控、环境保护、乡村振兴、基础教育等关键领域,结合当前疫情防控实际,突出了医疗卫生领域。专项债券 165.3亿元主要用于支持交通基础设施、能源、农林水利、市政和产业园基础设施、城镇老旧小区改造等重点领域,为拉动有效投资,促进经济社会发展发挥了极大作用。
二是注重发挥政府债券资金使用绩效。为防止债券资金发行后滞留国库,也避免资金从财政拨付后长期沉淀在项目单位,依托兵团地方政府债务债券资金管理信息系统,对债券资金使用实行穿透式、全过程监控,根据监控情况,采取有力措施强化项目建设管理,抓进度、保质量、保工期,切实不断加快债券资金支出进度。制定下发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的实施方案》,用活用好政策,如 2019年、2020年连续两年发行的兵团第一师阿克苏—阿拉尔重大铁路项目建设专项债券,利用市场化手段撬动社会融资近 10亿元,有效拓展了专项债券效能。
三是建立政府债券项目准备滚动接续机制。统一编制下发《新疆生产建设兵团地方政府债券项目申报指南》,指导师市从推动兵团高质量发展的高度做好项目储备申报工作,强化对政府债券项目安排评审论证,对使用政府债券资金新建公益性项目的必要性和可行性进行充分科学论证,对一般公共预算、政府性基金预算的偿债能力和有收益项目的收益预期进行客观评估,完善政府公益性项目立项建设审批程序,形成“储备一批、安排一批、发行建设一批、竣工投产一批”的良性循环。
(四)健全债务制度体系建设,全面规范政府债务管理
一是加快构建全过程管理制度体系。加快构建涵盖“借、用、管、还”等各个环节的“闭环”债务制度管理体系。概括起来,就是“一个渠道、四个不得、五项制度”。“一个渠道”,即自 2018年起,明确将发行地方政府债券作为兵团各级及其所属部门举债的唯一合法途径。“四个不得”,即除法律另有规定的外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任;政府债务资金不得用于经常性支出和楼堂馆所等中央明令禁止的项目支出;地方政府举债不得突破批准的限额。“五项制度”,即建立政府债务限额管理制度、政府债务全口径预算管理制度、政府债券资金使用管理制度、风险预警和应急处置制度、债务报告和公开制度。
二是积极建立债务风险评估预警和应急处置体系。制定《新疆生产建设兵团地方政府债务风险评估和预警暂行办法》,建立以债务率、偿债率、逾期债务率等为债务风险预警指标的预警体系。定期组织开展师市债务风险指标测算和风险评估,摸清风险隐患,加强风险防控。同时,构建债务风险应急处置机制,进一步压实偿债责任和风险防控责任,督促债务风险较高的师团制订防范和化解政府性债务风险应急预案,研究不同风险等级条件下的应急处置措施,对确实难以自行偿还债务的师市,及时启动债务风险应急处置预案,同时启动责任追究机制。
三是建立健全多层次监管体系。加强预算管理,将债务资金全面分类纳入预算管理,按要求履行相关举债程序。对债券资金全部实施国库集中支付,进行全过程动态监控。对债券资金使用情况、政府债务管理情况常态化开展专项检查,持续保持监管高压态势,建立定期通报制度,加大通报制度的结果运用,突出正向激励,对违反法律法规和财政管理规定的行为强化责任追究。推进债务信息披露,做到公开透明,及时向社会公众公开兵团政府债务的种类、规模、结构、期限、层级、债权人等情况,地方政府债券发行主体及其综合财力、资产负债等数据,自觉接受社会各界监督。
(作者单位:新疆生产建设兵团财政局)责任编辑刘永恒
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