摘要:
破除社会资本参与生态保护修复项目的阻碍
李静怡|刘芳
2021年 10月,国务院办公厅出台《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》,引起社会各界广泛关注。财政部云南监管局对当前社会资本参与生态保护修复项目存在的问题进行分析,并提出相关建议。社会资本参与生态保护修复项目现状及原因
一方面,生态保护修复亟需社会资本参与。过去,我国生态保护修复任务由政府组织实施,依赖财政资金支持,政府面临着巨大的投资和融资压力。当前一些地区因生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多,生态保护修复任务量大面广,所形成的现阶段和未来巨大的生态保护修复需求,已超出了政府的承受能力,需要引入社会资本方,创新运作模式,建立市场化、多元化的生态保护投入机制,动员全社会力量参与。
另一方面,社会资本在参与生态保护修复项目上犹豫不前。尽管近年来中央层面各部委针对社会资本参与生态保护修复出台了多个支持和鼓励性的政策文件,生态环境部、发展改革委和国家开发银行也发布了生态环境导向的开发(EOD)模式试点文件,2021年全国选取了 36个 EOD试点项目给予政策支持,但是社会资本仍然对参与生态保护修复项目存在顾虑,投入十...
破除社会资本参与生态保护修复项目的阻碍
李静怡|刘芳
2021年 10月,国务院办公厅出台《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》,引起社会各界广泛关注。财政部云南监管局对当前社会资本参与生态保护修复项目存在的问题进行分析,并提出相关建议。社会资本参与生态保护修复项目现状及原因
一方面,生态保护修复亟需社会资本参与。过去,我国生态保护修复任务由政府组织实施,依赖财政资金支持,政府面临着巨大的投资和融资压力。当前一些地区因生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多,生态保护修复任务量大面广,所形成的现阶段和未来巨大的生态保护修复需求,已超出了政府的承受能力,需要引入社会资本方,创新运作模式,建立市场化、多元化的生态保护投入机制,动员全社会力量参与。
另一方面,社会资本在参与生态保护修复项目上犹豫不前。尽管近年来中央层面各部委针对社会资本参与生态保护修复出台了多个支持和鼓励性的政策文件,生态环境部、发展改革委和国家开发银行也发布了生态环境导向的开发(EOD)模式试点文件,2021年全国选取了 36个 EOD试点项目给予政策支持,但是社会资本仍然对参与生态保护修复项目存在顾虑,投入十分谨慎。
社会资本的顾虑主要集中在两点:一是获得合理、持续,且合规的回报缺乏保障。生态环保修复项目属于典型的公共产品,外溢性强,项目投资大、周期长、见效慢。目前政策文件规定的支持政策、回报方式及路径有限,尤其是 PPP项目在各地经历不同程度的整改后,如何合理确定社会资本参与生态环保修复项目回报水平,如何建立多元化的收益来源渠道等,目前尚没有统一、权威的标准。如果出现政策性风险导致的政府违约,社会资本可能因缺乏博弈能力造成严重损失。这也是目前参与生态保护修复类 PPP项目的社会资本多为实力较雄厚的国有资本,而较少民间资本的原因之一。同时,由于政策层级不高,并存在政出多门的现象,也给社会资本参与生态保护修复项目造成阻碍。
二是缺乏完善的退出机制。目前参与生态保护修复项目的社会资本方中,以工商业资本为主,其中愿意且能够承担投融建的社会资本方占多数,缺少能够且愿意承担项目运营的社会资本。多数社会资本方希望建设完成后尽快实现退出,收回资金。目前政策文件规定的退出方式包括到期移交、股权转让、企业上市、资产证券化等,但相关的配套政策尚不完善,支持政策、回报路径和退出机制不够清晰。如当前选择最多的股权转让方式,由于涉及国有股权转让,转让程序复杂,转让过程存在诸多阻碍。而上市退出、资产证券化等创新方式,还面临法律法规和监管制度尚不健全,评级、风险隔离、收益权定价问题有待进一步解决等阻碍。
如何破除层层阻碍
完善顶层制度设计。建议在政府部门主导的基础上,让社会资本方代表充分参与制度设计,对社会资本参与生态环保修复领域建设和运营的相关范围、程序、权利义务、回报和退出机制、政策扶持等问题进行规范,并以法律法规的形式予以明确,消除社会资本对政策风险的顾虑。
为生态环保修复项目构建合理的市场回报。一是将生态环保修复项目效益外溢区域内土地储备收益的一部分,作为合规、合理的项目收益来源,构建“谁修复、谁受益”的市场机制,以提高项目市场回报预期。二是为一些缺少外溢效益且收益低的项目配套一些特许经营权,以弥补项目收益不足的缺陷。三是加强项目收费制度的落实,如将相关收费交由地方政府非税征收部门或税务征收部门进行征收,以确保项目收费按时足额征收。
精准引入社会资本,建立合规、可行的退出机制。首先,要对社会资本进行区分,从事工商业的社会资本多是负债经营,资金成本较高,很难让某一项目长时间占用资金,但其在项目建设上有优势,是项目建设中应