西藏阿里:全面实施预算的探索与实践

西藏自治区阿里地区财政局副局长｜田雪林

2020年 4月，中共西藏自治区委员会、西藏自治区人民政府印发《关于全面实施预算的实施意见》，明确自治区本级层面到 2021年底、地市级层面到 2022年底、县（区）级层面到 2023年底，全面建成全方位、全过程、全覆盖的预算体系，实现预算和一体化。 2021年 10月，阿里地区出台《全面实施预算的实施方案》，标志着预算开始在全地区全面推开。虽然起步艰难，但在短时间内取得了一定成绩。在自治区人民政府对全区 2021年度预算工作考核中，阿里地区排名第二，获得自治区通报表彰。

具体做法及成效

围绕“全链条”构建预算绩效评价体系。初步构建事前、事中、事后相结合的预算绩效评价体系。第一，为全地区 83个部门建立了《阿里地区绩效评价指标体系框架》，让各部门填报绩效目标时有据可依。第二，提升部门绩效指标申报的质量，每年编制预算时，由财政局各科室对各预算单位申报的指标进行审核，审核覆盖面已达到 100%。“花每一分钱都要掂量掂量该不该花、能不能少花”。如在审定一个预算单位关于申请补助液化气站运营费 600万元预算时，主管副局长带领业务科室和申报单位联合对地区现有液化气瓶数量、补助标准、运营开支进行市场调研和评估后，认为以全地区目前液化气瓶保有量来计算，项目运营无法达到预定的产出和效益，经与预算单位多次沟通后，取消了该项目，待条件具备时再实施。第三，探索开展了中期绩效评估工作。 2021年安排了 3大类项目的中期绩效评估工作，涉及扶贫、社会保障就业、农林水等项目，实现了对预算执行和绩效评估的“双监控”，对偏离绩效目标的项目进行了及时纠正。第四，对全部项目支出进行了财政绩效评价，涵盖了乡村振兴、产业发展、社会保障、教育、文化等各个方面，报告已全部向社会进行公开，并将绩效评价结果与下年度预算安排进行挂钩，对低效、无效项目进行了压减和取消。第五，预算的正向约束激励机制正在发挥。“花钱必问效，无效必问责”较好地解决了各部门申请预算“狮子大开口”的问题。同时，财政也将资金使用率较低的就业补助资金项目、部分扶贫产业类项目、就业培训类项目纳入财政绩效重点监督范围。

围绕社会保障织牢民生底线。考虑到阿里地区恶劣的自然环境，将绩效评价的重点放在城乡临时救助、医疗救助、就业补助和大学生就业创业扶持等项目上，针对救助资金使用率低、基层“不敢用”“不会用”“不想用”等问题进行了认真分析，发现临时救助方式单一，标准掌握不准，宣传不到位是主要原因，对此，财政绩效评价组提出了加大宣传力度、对困难对象进行全方位救助的建议。如革吉县贫困藏族学生马布领取补贴 2500元，与规定标准相比，少领 500元，评价组及时通知追加了补助，并根据其家庭实际情况提出了以后综合救助方式建议，马布动情地说:“感谢党的好政策，让我上学没有了后顾之忧，我一定好好学习，将来更好地建设自己的家乡。”

精选乡村振兴产业类项目确保长期稳定脱贫。为了确保脱贫对象的长期稳定脱贫，评价组对乡村振兴产业类项目的产出、效益、分红和可持续性进行了重点评价。如在对某县牦牛育肥项目进行绩效评价时，发现该项目既要盖牛舍，还要购牦牛育肥，在实施过程中，存在所购牦牛数量不足、标准不一等问题，每年的分红款是从分批宰杀育肥牛所得，待所购牦牛屠宰完毕，利益联结户就会无红可分。针对这种情况，评价组提出了建立育肥基金，将购牛款作为基金滚动使用，只把育肥增加的收益进行分红的建议，使项目可长期持续运营，为农牧民带来稳定的分红收益。此外，对建成后未运营、未按期建成运营、分红未达标的项目列入台账管理，报地委行署进行督办。

盯住重点问题抓好防风险化纠纷工作。如在对阿里地区保安公司进行绩效评价时，发现公司没有按规定给由高海拔搬迁来的农牧民（安置为各单位保安）200人缴纳工伤和失业保险，针对这一问题，评价组对几年来财政拨付的专项资金进行了延伸评价，对资金安全进行了专项评估，督促公司及时补缴，确保农牧民利益不受损，实现“失业有助、伤有所偿”的目标，也确保财政资金的安全高效使用。

存在的问题

虽然全面实施预算工作已推开，但受自然环境、人文环境、绩效观念、第三方技术支撑等因素影响，阿里地区全面预算的水平还不够高，绩效评价的约束性、调控性、导向性、引领性发挥不够全面，全部项目平均的优良率在 75%左右，呈现出两头小，中间大的趋势，即评价为“优”和“差”的项目少，“良”和“中”的项目多。

一是全面实施预算绩效意识还没有真正树立。阿里地区由于地处偏远，预算推广时间较短，不少预算部门领导对预算缺乏整体认识，很多绩效指标都是由财务人员代为编制，有的部门财务人员还是兼职，对预算一知半解，编制的绩效指标存在指向不明确、不可衡量、不合理和匹配性较差等问题，给审核工作带来一定难度，也给后续的财政绩效评价带来困难。

二是部门整体绩效评价和管理积极性还不高。大部分预算部门整体绩效评价和落实主体责任的积极性不高，没有按规定流程组织本部门的绩效自评，也没有严格落实“谁支出、谁自评”的责任意识，使预算绩效自评流于形式，呈现出“财政热部门冷”的现象。有的部门虽然进行了绩效自评，但评价报告格式不规范、内容不统一、指标体系设定不合理，绩效自评等级不够客观，可参考的价值不大。

三是推进县区全面落实难度较大。阿里地区经济基础极为薄弱，人员缺乏，地区所辖七个县中除地委行署所在的噶尔县有 3万多人口，其他县只有 1万多人口，最小的乡只有几百人，甚至没有条件配备专业的财务人员。在这种条件下，通过开展一级政府的预算约束其施政行为、增强其绩效意识、开拓建立形成覆盖所有区县政府的预算体系更加困难。

四是缺乏全面实施预算的软硬件支撑。目前，地区财政局编制预算（绩效）科仅有 1人负责绩效工作，县财政仅配备专职人员，无单独编制，没有力量高标准组织开展绩效评价工作。阿里地区财政绩效评价都要到拉萨招标，由中标企业派人到阿里地区进行绩效评价。由于阿里地区恶劣的自然环境，至今没有第三方在阿里设立分公司、办事处。

五是阿里地广人稀、语言不通，绩效评价成本高。阿里地区面积 34.5万平方公里，行署所在地噶尔县距拉萨 1600多公里，到距离最远的措勤县 760公里，且道路崎岖险阻，缺乏公共交通，出行成本高。同时，由于牧民放牧点不固定，再加上语言不通，评价开展情况和数据核实成本较高。

建议和对策

一是构建责任分工明确的新格局。一方面要继续加大宣传培训力度，特别是对领导干部的培训，只有各级领导干部树立预算意识，才能打牢构建起全方位、全过程、全覆盖的绩效评价体系的基础。另一方面要加大力度推进构建全方位预算格局，结合全过程的路径，依照不同层级开展，将项目自评、单位自评、部门评价、财政评价和对下一级政府预算绩