关于构建公益性项目政府和平台公司融合发展新模式的探讨

郑金红

为破解政府公益性项目可投入资金不足、原有融资平台委托代建模式面临政策风险等困境，有效防范发生政府隐性债务风险，在财政金融监管力度持续加大的背景下，现在应根据公益性项目的具体情况，采用专项债、 ABO、PPP等创新模式或政府直接安排预算支出的模式分类管理，同时平台公司也要顺应市场变化积极创新融资方式，与政府一同探索新的融合发展之路。公益性项目委托代建模式现状及存在的问题

（一）现状

目前，公益性项目政府和平台公司的运作模式为：由平台公司与政府签订委托代建协议，并按政府确认的规划设计进行实施，严格按照项目批复中关于项目建设规模、建设内容、建设标准、总投资额、完工日期等要求实施建设，并负责项目的筹融资及偿还，保证项目资金需求和按时还本付息，项目竣工验收合格后，在规定的时间内向政府办理项目移交手续，政府按已投资总额的一定比例金额进行回购。实际组织建设模式为标准的 BT模式（平台公司同时作为融资方、管理者、建设主体）。

以江西某开发区为例，园区公益性项目均委托下属平台公司代建，现有委托代建项目具体包括“科技城（一期）工程项目”“扩区建设项目（一期）”“先进装备制造产业基地基础设施项目”“水库下游水系改造工程”四项内容，涉及政府中长期支出总金额

24.47亿元，扣除已兑现部分 4.0153亿元，2018年 8月底，根据相关政策将协议执行余额 20.4547亿元纳入政府隐性债务限额，自2019年至 2028年分 10年时间化解完。目前公司公益性项目投入资金已达 30亿元左右，其中纳入隐性债限额的四份代建协议已投入

18.

74亿元，政府应回购金额 24.36亿元，已接近纳入隐性债的政府中长期支出总额 24.47亿元。（二）存在的问题

1.

原有委托代建模式已被叫停。2017年以来，针对地方政府举债融资的监管力度不断升级，融资平台公司的经营活动、筹资活动等都面临骤然收紧的外部约束，发行包括一般债券、专项债券在内的地方政府债券被确立为唯一的、合法的地方政府融资渠道，而其他通过平台公司、PPP项目、政府购买服务等渠道或名义新增政府债务的行为则均被禁止。2017年财政部列出负面清单，严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。2018年中央严禁地方政府以建设—移交（BT）方式举债或以委托代建等名义变相举债。

2.

平台公司融资能力无法满足日益增加的公益性项目投入。过去几年平台公司融资获得的资金主要投入到政府的公益性项目中，由于地方政府财力有限等原因，基本都是平台公司先垫付，随着垫付资金增多，加上不断增加的融资成本和运营成本，平台公司的融资压力越来越大。现在每年公司新增融资额度在解决原有到期债务的还本付息后，已无足够富余资金再投入到新的项目建设。为遏制新增地方政府隐性债务，近两年趋紧的融资政策更是倒逼平台公司向市场化转型，有限的资金必须投入到盈利性项目中，才能保障平台公司的持续发展。原有依靠平台公司垫付资金建设公益性项目的模式已不可行。

构建融合发展新模式的具体建议

（一）对于有盈利能力的公益性项目。这类项目运作方式有三种渠道。第一，由平台公司通过包装项目申报专项债券、金融机构融资解决资金来源问题，并通过后期的盈利偿还资金本息，也是目前国内比较提倡的有盈利能力的公益性项目的融资方式。但