时间:2019-08-22 作者:唐大鹏|李俊仪 (作者单位:东北财经大学)
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摘要:
加强财政部门内部控制建设,是加强党风廉政建设,提高政府风险防控能力与运行效率的有效手段,也是深化财税体制改革、规范财权运行的重要内容。财政内部控制是其他行政事业单位内部控制的顶层设计,相对于其他行政事业单位内部控制涉及范围更广、资金量更大,亟需借助信息化手段将内部控制制度在“建立健全”的基础上实现“有效实施”。为此,推广辽宁省财政厅探索建立整合型内部控制信息系统的做法,可以为其他财政部门内部控制信息系统建设工作提供借鉴。
辽宁省财政厅内部控制信息系统建设步骤
辽宁省财政厅内部控制信息系统建设过程主要包括三个步骤:各业务子系统的升级改造、内控需求调研与监控设计和内部控制信息系统整合建设,最终建立了集财务业务于一体的整合型内部控制信息系统(图1)。
(一)各业务子系统的升级改造
在内部控制信息系统建设前期,省财政厅针对厅内的各项业务开展了风险评估与制度建设工作,邀请外部专家与厅内工作人员共同梳理财政管理核心业务,根据实际工作情况,建立了“1+6+17”的内部控制制度体系架构,即以《辽宁省财政厅财政管理内部控制基本制度(试行)》为基础,以预算编制管理、预算执行管理、非税收...
加强财政部门内部控制建设,是加强党风廉政建设,提高政府风险防控能力与运行效率的有效手段,也是深化财税体制改革、规范财权运行的重要内容。财政内部控制是其他行政事业单位内部控制的顶层设计,相对于其他行政事业单位内部控制涉及范围更广、资金量更大,亟需借助信息化手段将内部控制制度在“建立健全”的基础上实现“有效实施”。为此,推广辽宁省财政厅探索建立整合型内部控制信息系统的做法,可以为其他财政部门内部控制信息系统建设工作提供借鉴。
辽宁省财政厅内部控制信息系统建设步骤
辽宁省财政厅内部控制信息系统建设过程主要包括三个步骤:各业务子系统的升级改造、内控需求调研与监控设计和内部控制信息系统整合建设,最终建立了集财务业务于一体的整合型内部控制信息系统(图1)。
(一)各业务子系统的升级改造
在内部控制信息系统建设前期,省财政厅针对厅内的各项业务开展了风险评估与制度建设工作,邀请外部专家与厅内工作人员共同梳理财政管理核心业务,根据实际工作情况,建立了“1+6+17”的内部控制制度体系架构,即以《辽宁省财政厅财政管理内部控制基本制度(试行)》为基础,以预算编制管理、预算执行管理、非税收入管理、政府采购管理、资产管理、债务管理六大业务为核心,由17个业务处室最终落实的内部控制体系。在内部控制信息系统建设第一阶段,各业务处室首先根据制度规范和规程完善自身业务系统设计,将内部控制理念、控制活动和控制措施嵌入各业务流程中,使业务管理过程严格依据内部控制要求有序开展。在这一阶段,各个系统之间仍然是相对独立的,所建立的内部控制也仅限于子系统内部的单个业务控制。
(二)内控需求调研和监控设计
各业务系统改造完成后,省财政厅在全厅范围内对各处室之间内部控制的需求进行调研,梳理各项业务在处室之间的流转关系,在系统设计中加入相关的新风险点,并增加执行监控等新控制措施,将各业务子系统无法单独实现的控制措施整合至内部控制管理信息平台。第二阶段的调研是站在单位整体的视角设计对财政厅业务全过程的监督手段,并借助系统打破处室之间的信息屏障,实现处室之间的监督与制衡。这一阶段的整体性设计为财政核心业务在信息系统中实现流程闭环运行打下了基础,促进省财政厅内部控制走向全面化和常 态化。
(三)内部控制信息系统整合建设
在业务整合设计的基础上,省财政厅将各个处室的业务运行系统连接,融入单位整体的内部控制信息系统。目前,信息化水平参差不齐是我国行政事业单位普遍存在的问题,省财政厅以往的信息系统建设也是由处室独立进行,数据格式比较混杂。为了推进业务系统整合,省财政厅启动了财政基础数据梳理工作,最终完成《辽宁省财政厅基础数据规范(征求意见稿)》,并部署了新版财政应用支撑平台,通过建立内部控制管理信息平台,增强各子系统之间的联动性,解决了财政业务数据“信息孤岛”问题。
辽宁省财政厅内部控制信息系统运行模式
经过不断评价与改进,辽宁省财政厅内部控制信息系统实现了对以预算为主线的财政管理业务的全覆盖——覆盖各个流程、覆盖各个处室、覆盖各个岗位,改善了以往对财政资金监督分散化的状况,实现了全过程即时监控(图2)。该信息系统主要有四个功能,其中制度规范管理属于事前控制,流程规范管控和风险监测预警属于事中控制,绩效评价和监督属于事后控制。
(一)制度规范管理功能
在内部控制管理信息平台中,省财政厅设置了体系制度库和内控文件管理系统,将与内部控制相关的法律法规、政策制度和文件统一整合。工作人员可以随时查阅相关的信息,及时了解国家和省的有关政策与内部控制规范规程,确保内部控制思想和措施在财政厅内部得到充分的理解和认同,提高内部控制工作效率。内部控制管理信息平台能够对与内部控制相关的政策文件进行自动识别收集,之后由相关业务处室针对新文件提出新的内部控制要求,经过专家论证与考评后加入内部控制信息系统中。更新内部控制信息系统风险的机制能够减少工作人员对于系统流程的依赖性,督促工作人员积极学习理解新的政策制度,并在办公过程中不断思考现有系统存在的问题和面对制度改革的相应对策,为内部控制信息系统的进一步改进和完善提出建设性意见。
(二)流程规范管控功能
流程规范管控是指通过将业务操作流程固化到信息系统中,使工作思路清晰化,规避人工操作产生的各种风险,降低舞弊与错误的可能性。第一,信息系统对数据的录入有规范性要求设定,不合规的数据将不予通过,避免了很多低级错误的发生,减少了复核的工作量,提高了办公效率。第二,通过文件流转功能,当一个环节的操作完成后,系统会自动将数据连接到下一个环节的系统处,整个事件的处理和审批流程会得到严格的执行,保证了各个控制程序和措施均能够落实到位。第三,通过信息系统,实现信息权限内共享,可以在单位内部实现制衡,降低腐败与舞弊的可能性。目前,辽宁省财政厅的内部控制信息系统已经实现对财政资金从指标文下发到最终支出的全生命周期监控,厅内行政运行环境得到显著优化。
(三)风险监测预警功能
风险检测预警是对业务流程的即时监督,通过内部控制管理信息平台的风险监测系统随时收集各应用系统风险识别、风险控制、控制结果的信息,提高错误纠正的及时性与监督工作的效率效果。辽宁省财政厅将财政业务管理中可能出现的风险整理为四大类:流程性风险、时效性风险、资金性风险和预算准确性风险。在风险监测系统中,各个业务所涉及的风险点均以结构图的形式明确列示,工作人员可以清楚地了解相关风险,并尽量在工作中避免相关问题的出现。省财政厅在每个业务处室均设有内部控制专员,系统会将已发生的风险随时反馈给内部控制专员和监督检查局管理人员,内部控制专员与相关处室负责人安排该风险的解决方案,监督检查局监督风险解决过程。
(四)绩效评价和监督功能
内部控制管理信息平台绩效评价与监督系统,是一种事后评价的机制,能够使省财政厅更好地关注资金绩效情况和内部控制执行情况,在方便纪检、审计与监督检查局进行监督检查工作的同时,也督促单位不断完善业务制度与流程。首先,内部控制管理信息平台能够将各业务的绩效评价目标与业务运行整合,促进业务部门建立健全绩效考评机制,提高业务部门的绩效考核效率,进而提升工作人员的积极性,也有助于单位吸纳更多的优秀人才。其次,内部控制管理信息平台能够自动出具内部控制情况统计报告,分析一段时期内内部控制运行情况,有助于财政厅对内部控制建设进行评价与监督,使下一步内部控制建设工作更具有针对性。最后,信息系统通过文件流转功能,实现工作过程留痕、责任可追溯,避免了监督工作取证难、工作量大的情况,提高了监督检查的效率,在实现内部控制全覆盖的同时也促进了监督检查的全覆盖的实现。在责任明确、监督高效的情况下,工作人员的责任意识会得到大幅提高,不仅使内部控制工作进行更加顺利,也提升了行政办公的效率效果。
财政管理内部控制信息系统建设的启示
(一)数据规范是内部控制信息化建设的基础
财政内部控制由于其职能性质的特殊性,除了实现单位自身的内部控制信息系统的整体联动外,还要与各预算单位内部控制信息系统相连接,发挥财政对于本级政府部门经济业务活动合规合法性的监控作用。当前我国行政事业单位信息系统建设存在模块分割、各成一体的问题,各单位甚至单位内部各部门往往仅依据自身管理情况,实现了电子流程信息化,而缺乏单位和部门间业务协同机制的建立。解决这一问题的最优办法是重新建立数据规范统一的信息系统,但这种方法成本高、耗时长,就目前财政部门的实际情况而言是难以实现的。针对此问题,辽宁省财政厅结合单位目前具体情况,在内部控制系统建设准备工作中整合了各个业务的数据规范,并将其分别与内部控制管理信息平台建立了数据转换对接,将各个业务处室的数据统一整合到一个系统中,形成业务之间的相互制衡、相互监督的机制。目前,在辽宁省财政厅内部控制管理信息平台中,已经共享各个预算单位国库支付的数据。在建设过程中,财政厅为预算单位其他数据的转换对接工作预留了接口,为下一步建设大财政一体化信息系统打下基础。
(二)专家论证是内部控制信息化建设的关键
单位的工作人员作为财政管理的一线工作者,对于单位业务的了解度是最深的,但多数人员对于内部控制的整体思想和内部控制与自身业务的融合设计的认识还存在一定偏差。由于我国行政事业单位内部控制建设尚处于起步阶段,一部分单位尚未对行政事业单位内部控制和企业内部控制的不同之处形成良好的认知,不能建立符合单位实际情况的内部控制体系。很多工作人员尚不清楚内部控制信息系统与业务流程自动化系统的本质区别,混淆了信息化作为现代技术手段能够达到的提升工作速度和提高工作效率与质量的两种不同效果。专家参与系统建设论证,能够从不同的角度提出信息系统设计可能存在的问题,避免了内部工作人员对内部控制理解的局限性,帮助单位建立区别于企业内部控制的适用于财政部门实际情况的财政内部控制体系。同时,引入外部专家能够更多地借鉴其他单位内部控制信息系统建设的成果,将不同地区财政管理的异同之处结合起来共同论证,汲取优秀建设经验,探索具有地区财政管理特色的系统建设方案。
(三)持续完善是内部控制信息化建设的保障
内部控制信息化建设不是一蹴而就的,根据财政管理工作的实际情况分阶段不断完善与改进是内部控制信息系统建设有序进行的重要保障和建立内部控制长效机制的有效途径。当前,我国正处于深化财税体制改革的重要阶段,不断完善财政政策和制度机制是推动经济发展方式转变,增强政府治理水平的重要手段。一方面,在国家深化财税体制改革的大背景下,新的政策制度不断出台,政策传递落实的效果亟需得到保障。财政部门要紧跟政策制度变更的步伐,根据新的要求和在实践中发现的问题完善改进内部控制信息系统的功能,保证财政政策制度在本级政府落实执行的效率效果。另一方面,财政部门内部控制涉及单位多、范围广,建立大财政一体化的信息系统不是一朝一夕能够实现的,需要在建设过程中逐步加深财政部门内部控制同预算单位内部控制的联系。内部控制信息系统建设是一项持续性的工作,财政内部控制作为其他预算单位内部控制的顶层设计,对于信息系统建设工作要进行持续关注,积极推行内部控制最新思想,实践创新内部控制方法,使内部控制水平紧跟政府治理需求。
责任编辑 刘慧娴
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