时间:2019-08-22 作者:于长革 (作者单位:中国财政科学研究院)
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摘要:
以谋政绩为核心的“保增长”导致地方政府债务风险进一步加剧
近年来,适应国内外经济形势的变化,中央决策层果断决策,要求转变粗放的投资拉动型经济增长方式,推进和深化供给侧结构性改革,调整和优化经济结构,努力提高经济增长的质量和效益,全面保障和改善民生。从目前来看,党中央的决策部署正在逐步落实,相关改革正在稳步推进,改革成效也已初步显现。但中国经济仍处在结构调整的过关期,结构调整的这道关并没有过去,供给侧结构性改革还处在深化阶段,经济运行中依然存在一些突出问题,其中之一就是要防控和化解地方政府债务风险。
但实践中仍然有一些地方政府靠举债出政绩,大肆借钱融资。近日,笔者在西部X市调研时了解到,地方政府主要领导为追求政绩,依然唯GDP至上,主要精力全部集中于拉投资、上项目,明确要求财政部门为政府搞建设融通资金,导致财政支出范围严重越位,支出责任无限放大,政府债务规模不断增加,偿债压力和债务风险进一步蔓延。
追根溯源,地方政府大肆借钱债台高筑的原因主要有以下三个方面:第一,干部考核机制不科学。传统政绩评价指标中,以GDP、城市建设、形象工程为导向的问题普遍存在,加之考核问责不涉及政府债...
以谋政绩为核心的“保增长”导致地方政府债务风险进一步加剧
近年来,适应国内外经济形势的变化,中央决策层果断决策,要求转变粗放的投资拉动型经济增长方式,推进和深化供给侧结构性改革,调整和优化经济结构,努力提高经济增长的质量和效益,全面保障和改善民生。从目前来看,党中央的决策部署正在逐步落实,相关改革正在稳步推进,改革成效也已初步显现。但中国经济仍处在结构调整的过关期,结构调整的这道关并没有过去,供给侧结构性改革还处在深化阶段,经济运行中依然存在一些突出问题,其中之一就是要防控和化解地方政府债务风险。
但实践中仍然有一些地方政府靠举债出政绩,大肆借钱融资。近日,笔者在西部X市调研时了解到,地方政府主要领导为追求政绩,依然唯GDP至上,主要精力全部集中于拉投资、上项目,明确要求财政部门为政府搞建设融通资金,导致财政支出范围严重越位,支出责任无限放大,政府债务规模不断增加,偿债压力和债务风险进一步蔓延。
追根溯源,地方政府大肆借钱债台高筑的原因主要有以下三个方面:第一,干部考核机制不科学。传统政绩评价指标中,以GDP、城市建设、形象工程为导向的问题普遍存在,加之考核问责不涉及政府债务,在一定程度上刺激了一些地方干部举债发展,铺大摊子,上大项目。等到债务压力和风险凸显,借债的前任官员早已升迁提拔,还债包袱则像“击鼓传花”一样甩给后任。第二,财权事权不匹配。分税制财政体制改革后,财权逐级上移,事权逐级下放,教育、医疗、民生工程、社会福利处处都要地方政府增加投入,安排各类配套资金已使地方财政特别是基层财政“入不敷出”,“保增长”、谋政绩所需资金只能通过举债筹措。第三,债务监管不规范。一方面,举债决策缺乏科学规划和有效论证,导致举债规模不受限制,更多地体现为长官意志。另一方面,一些地方政府对债务管理工作重视不够,数据统计不准确、不全面,加大了防范和控制债务风险的难度。
持续积聚的地方政府债务风险导致财政风险日益累积,转化为危机的几率不断上升
为了防控地方政府债务风险,2014年9月,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文),对地方债管理进行了规范:一是将各类地方债务纳入预算管理,置换存量债务;二是允许地方自主发债,实施债务限额和余额管理;三是切割各类融资平台,鼓励政府与社会资本合作。43号文基本上把地方政府债务和融资平台切断了,有些地方在财政“吃紧”的情况下,违法违规举债出现了不少“新变种”,主要集中在融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资基金等领域,这些变相举债行为违反了现行法律法规和制度规定,积聚了财政金融风险。具体表现如下:
一是在PPP合作、政府购买公共服务领域,部分地方政府为片面拉投资、上项目,公然违反43号文相关规定,继续提供承诺函、担保函、安慰函等。我们在西部X市调研时发现,市政府为“保增速”而急于招商引资,将一个前景非常好的纯粹竞争性商业项目包装成所谓的PPP项目,除25%的政府配套投资外,政府保证项目正式建成运营后的18年内,财政每年补贴近亿元,财政预算资金就这样被既不合规、又不合理地预先安排出去了。更有甚者,企业本来应该以股权形式投入,但现实操作中,企业为规避风险而将“股权”转变成“债权”,地方政府为拉投资、上项目,主动给企业提供债务和利息的保障偿还水平。地方政府通过各种形式的欠款、担保、补贴等产生的非显性债务令人担忧。
二是43号文对于融资平台转型有明确规定,要么撤销,要么走向商业化,转变成为PPP项目公司。但从目前实际进展来看并不理想,一些地方即使完成了债券置换工作,也不能将原有的平台公司清理关闭,因为这些平台公司还在承担着“借新还旧”的职能。融资平台的债务就是地方政府债务,至少是隐性的债务,并且还在蔓延,如果处理不好可能引发或导致平台公司资金链断裂、银行不良贷款集中爆发等问题。
三是43号文实施以后,地方政府融资平台通过企业形式来借钱,算入国有企业的负债,政府债摇身变成了地方国企的负债,其规模大、隐蔽性强、风险高,隐藏着巨大的债务风险。
针对上述地方政府违规举债行为,2017年1月初,财政部致函内蒙古、河南、重庆、四川等地方政府,要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为。5月3日,六部委联合发布《进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文),要求规范地方政府举债融资行为。5月28日,财政部出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,要求严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。即使如此,地方政府隐性新增债务并没有得到有效遏制。
如此巨大的地方政府债务风险实在令人担忧,且呈逐步扩大趋势,对我国财政的可持续发展直接构成了严重威胁。面对财政困难和风险,过去多采取“增收节支”的方法渡过难关。但从目前来看,简单的“增收节支”恐怕难以根本解决问题。首先从收入来看,当前任何增加政府收入之举都会受到来自社会各方面的强烈反对,财政收入高增长时代已经过去,靠增加收入来解决问题的空间很小。特别是随着财政收入的减少和支出压力的加大,政绩考核目标化的财政增收任务可能会对税务机关摊派超出实际的“硬任务”,从而向企业和居民收取“过头税”;也可能运用非规范手段攫取非规范性收入,从而重蹈“乱收费”覆辙;还可能不惜以放慢结构性减税步伐为代价,来维系政府财力盘子和既定支出项目的安排。从支出来看,各类既得利益以及持续繁荣期不断攀升的民众福利期望,使“政府增支”的刚性比以往任何时候更突出、更明显,压缩支出将会遇到来自各方面的强大阻力。在财政收入增速明显下滑的背景下,无限放大的支出责任迫使财政部门不得不通过赤字和债务来维持,加之扩张性财政政策长期过度使用,财政赤字和债务规模要保持在一个合理范围内已非常困难。在如此背景下,面对不断蔓延的地方政府不规范“举债”行为,我国财政风险日趋加剧,财政风险转化为危机的几率正在不断上升。
从根本上防控和化解地方政府债务风险的思路和政策建议
防控和化解地方政府债务风险,关键在于制度创新,从根源入手,进一步加大改革力度,通过一系列实质性的配套改革彻底根除相关问题和 隐患。
(一)建立健全科学的政府绩效评价体系,完善干部选拔任用制度。尽快调整目前对官员晋升的考核机制,逐步淡化GDP增长以及与之相关的指标在考核体系中的重要角色,将晋升地方政府官员的标准转到辖区内的居民福利和公共服务水平提高等方面上来,并将居民对公共服务的需求偏好纳入对官员晋升的考核体系中,使居民可以通过“用手投票”机制对地方政府官员的行为形成有力的制约,以提高地方政府提供公共服务的质量。另外,中央政府要通过制度完善等手段减少地方政府所掌握的社会经济资源,削弱地方政府官员的“政治企业家”地位,降低他们在资源配置中的作用,以减少中央对地方政府的倚重,降低相对绩效评估的激励作用,从根本上消除GDP竞赛对经济社会发展所造成的诸多弊端,促进经济社会协调可持续发展。
(二)明确界定政府职能和财政支出范围,变“万能政府”为有效政府。要按照社会主义市场经济的要求,明确界定政府、市场与社会之间的关系,在更加尊重市场规律、充分发挥市场配置资源的基础性作用的前提下,更多地运用经济手段、法律手段调节经济活动。政府要更多地为“第三部门”腾出空间,让社会在各项事务中发挥更大的作用。各级政府要切实做到“有所为,有所不为”,该政府承担的责任由政府和财政承担,该市场和社会承担的责任则必须由市场和社会自行负责,既不能越位,也不能缺位。国务院和财政部出台的相关文件已经明确规定,PPP模式和政府购买公共服务应主要集中于基础设施建设和基本公共服务领域,对于竞争性领域的政府投资要坚决退出,完全交给市场去调节,政府有限的资金要优先保障和改善民生,为人民群众谋福祉。
(三)调整和完善政府间财政关系,充实和完善地方税体系,提高地方公共服务保障能力。为了进一步完善地方竞争机制,充分发挥地方政府惠民生、稳增长的积极性,新一轮财税改革要抓住重点,切实在财政体制改革方面实现突破,赋予地方政府相应的财权,使财权、财力与事权、支出责任相匹配,提高地方政府保障和改善民生的能力。
首先,中央政府要在认真履行好自身职责的基础上,适度上收一部分事权,包括基本公共服务兜底类事权、部分资源环境类事权和基本生存条件类事权等。同时,中央应适度向地方政府下放部分财权,包括一定的税收政策制定权和必要的税种选择权,甚至可考虑允许地方政府依照法定程序自主决定开辟新的地方税种,以便筹集用于履行地方事权的资金。另外,中央要按照事与钱相一致的原则,结合营改增的全面覆盖,尽快调整中央与地方政府之间的收入划分办法,关键是培植地方政府的主体税种,建立健全地方税体系,使地方政府有财力实现分级预算、自求平衡。
为尽快培植地方税主体税种,当下最为可行并且有效的对策就是在进一步深化资源税和环境保护税等税制改革的同时,加快推进房地产税制度改革。近年来,由于经济持续下行,出于去房地产库存和稳增长等方面的考虑,房地产税改革立法进程有所放缓。2016年之后,在北上广深等一线城市带动下,一大批中心城市出现房价暴涨之势。在这种背景下,应全面总结房地产调控经验,积极考虑加快房地产税立法进程,并将其纳入打造房地产业健康发展的长效机制,尽快争取立法机关审批通过后,住房保有环节的房地产税可率先在北上广深等房价上升压力大的城市实施。这样既有利于抑制一线城市的房价和房地产泡沫,也有利于打造地方税主体税种,构建地方税体系,又可为中央与地方的收入划分创造条件,进而推动央地财政关系改革的实施。
(四)规范地方政府债务管理,防控财政风险。在目前地方政府企业化运作的背景下,地方债务不可能消失。这是因为地方政府为完成一系列考核指标,需要加快发展经济、推升GDP、招商引资、盖保障房等,城市化进程也需要地方政府去推动,因此地方自主发债是正确的选择。2014年实施的新预算法允许地方自主发债,实行限额发行。2015—2017年,地方政府一般债券和专项债券以及新增地方政府债务的“天花板”分别为6000亿元、1.18万亿元和1.63万亿元。下一阶段,要严格按照预算法和43号文要求,进一步强化债务预算管理,真正将政府债务收支全部纳入财政预算管理。实施政府性债务动态监控,确保政府债务全口径预算管理制度落到实处。实行政府债务管理规模控制,开展政府债务限额管理工作,合理确定发债规模。
特别值得关注的是,目前市县乡基层领导仍然没有良好的“债务意识”、“风险意识”,而且存在“债务递延”的“推诿心态”,这是地方债务逐年增加的“思想”和“制度”根源。要化解地方债务问题,对地方政府一把手的考核必须制定相应的“债务指标”,并在领导班子成员就任之初、离任之时进行地方债务审计、债务公示和债务考核,认真落实“终身问责,倒查责任”,加快建立地方政府可控的举债、还债机制。
(五)进一步深化政府投融资体制改革。目前,地方融资依靠融资平台和土地收入的模式已经难以为继。在当前财政紧张的背景下,很多地方进入还债高峰期,地方政府面临着巨大的偿还债务压力。同时,随着经济增速的放缓,加之结构性减税政策的影响,财政收入增幅日趋回落,财政资金对于地方政府巨大的资金需求来说实属杯水车薪。因此,要加快推进投融资体制改革,充分调动各类投资主体尤其是民间投资主体的积极性,
一是进一步推进政府投资基金化改革。财政支持产业发展的资金,主要采取基金方式运作,建立政府投资基金,形成政府引导,企业、金融机构和创投企业参与的多元化投入机制,吸引带动股权投资等各类基金,促进“高精尖”产业发展和创新创业。
二是规范推广政府、企业和社会力量合作模式(PPP)。探索设立PPP项目引导基金,规范PPP项目操作程序,建立健全合理投资回报机制,鼓励和引导社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理,重点在轨道交通、停车设施、垃圾污水处理、能源、水利、保障性安居工程、医疗、养老、教育、文化等领域推广PPP模式,提高公共产品和公共服务供给能力和效率。
三是进一步推进和完善政府购买公共服务。认真落实财政部出台的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》精神,完善相关政策,在依法依规运作的基础上,继续扩大政府购买服务的范围和规模,逐步加大教育、社会保障、环境保护、文化、市政市容等重点领域政府购买服务力度。加强政府购买服务资金管理,提高资金使用效益和公共服务供给水平。加大对社会组织的培育扶持,重视发展服务业市场,激发和调动社会力量参与政府购买服务的积极性。
责任编辑 张敏
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