时间:2021-01-28 作者:顾严 中国宏观经济研究院
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摘要:
“十四五”时期,我国社会发展将在老龄化、城镇化、获得感、社会组织和社会开放等多维度出现转折性变化,应全方位转变社会发展政策的战略导向、着眼点、推进策略、主体格局和开放合作,建议在教育、健康养老、就业和农村公共服务等领域实施一系列重大举措。
“十四五”时期我国社会发展将出现转折性变化
(一)老龄化:从阶段性减速到重新提速。根据世界人口展望数据,“十三五”时期我国60岁以上老年人口年均增加约770万人,老龄化率年均提高0.47个百分点,相当于“十二五”时期的87%和83%,人口老龄化出现了难得的减速。“十四五”时期,老年人口将年均增加近1000万人,老龄化率年均提高0.64个百分点,分别是“十三五”时期的1.3倍和1.4倍。这一时期,养老保险支出的增速会反超基金收入的增速,养老保险的结余净减少;失能老年人大幅增加,五年净增约1000万人;出生于1950年至1965年的第一代农民工累计有近9000万人达到60岁以上,集中返乡面临老无所养的风险。
(二)城镇化:从持续快速到明显减速。“十五”时期以来我国常住人口城镇化率年均提高1.2个百分点的趋势已悄然变化,近年来农民工总量增长放缓、进城意愿呈总体下降态势、实际进城人数下降...
“十四五”时期,我国社会发展将在老龄化、城镇化、获得感、社会组织和社会开放等多维度出现转折性变化,应全方位转变社会发展政策的战略导向、着眼点、推进策略、主体格局和开放合作,建议在教育、健康养老、就业和农村公共服务等领域实施一系列重大举措。
“十四五”时期我国社会发展将出现转折性变化
(一)老龄化:从阶段性减速到重新提速。根据世界人口展望数据,“十三五”时期我国60岁以上老年人口年均增加约770万人,老龄化率年均提高0.47个百分点,相当于“十二五”时期的87%和83%,人口老龄化出现了难得的减速。“十四五”时期,老年人口将年均增加近1000万人,老龄化率年均提高0.64个百分点,分别是“十三五”时期的1.3倍和1.4倍。这一时期,养老保险支出的增速会反超基金收入的增速,养老保险的结余净减少;失能老年人大幅增加,五年净增约1000万人;出生于1950年至1965年的第一代农民工累计有近9000万人达到60岁以上,集中返乡面临老无所养的风险。
(二)城镇化:从持续快速到明显减速。“十五”时期以来我国常住人口城镇化率年均提高1.2个百分点的趋势已悄然变化,近年来农民工总量增长放缓、进城意愿呈总体下降态势、实际进城人数下降。从常住人口看,“十四五”时期我国常住人口城镇化率的年均提高幅度将下降1个百分点左右。从户籍人口看,到2020年实现1亿非户籍人口在城市落户以后,大规模集中进城落户的历史任务将完成。“十四五”时期将进入“后1亿人时代”,以高质量为导向的新型城镇化将与乡村振兴形成一种新的均衡状态。在城乡融合发展中,人口流动迁移的放缓是新趋势。
(三)获得感:从总体改善到陷入瓶颈。随着政府公共服务投入力度不断加大,居民对公共服务的满意度总体提升。然而,近几年也出现了满意度徘徊不前的倾向。从现有的大样本调查看,满意度指数(以100为满分)陷在了65—69的区间。看病难看病贵、上学难上学贵等老问题依然存在,医患矛盾加剧、校园安全和食品药品安全风险凸显等新问题不断涌现。对于公共服务的改革发展,部分群众不满意、不领情、持续焦虑、获得感差。“十四五”时期,公共服务总量不足、结构失衡、质量效益不高的新老矛盾“三碰头”,有可能出现居民满意度和获得感不升反降的不利局面。
(四)社会组织:从增长放缓到新一轮井喷。社会组织的发展是与经济发展阶段密切相关的。目前,高收入国家的人口占世界总人口的比例为1/6左右,却拥有全球1000万家社会组织中的2/3以上。我国社会组织在“十二五”中后期迅速增加,但进入“十三五”时期后明显放缓。我国每万人拥有社会组织数刚刚超过6个,不论是与全世界平均10个以上,还是与高收入国家平均50个以上的水平相比,都明显滞后。“十四五”时期我国人均国民收入有望达到高收入国家的门槛水平,以慈善组织、社工机构等为代表的社会组织将迎来新一轮井喷式发展。这一方面有利于调动社会主体积极性,增强社会活力,解决社会问题;另一方面给监管带来更严峻挑战,特别是民粹主义、敌对势力利用社会组织冲击社会稳定的重大风险。
(五)社会开放:从相对封闭到全方位扩大。过去一段时期,社会发展领域的开放严重滞后于经济发展领域,既有服务贸易滞后于货物贸易的原因,也有社会领域的行业管制思路相对封闭的原因。“十四五”时期是开启全面建设现代化新征程的第一个五年,现代化离不开世界级的社会服务尤其是国际化的教育、医疗、养老等作为支撑,也需要国际化的社会组织、社工机构作为重要力量来参与。从百姓需求看,国际学校、国际医院、国际养老机构方兴未艾,还有很大发展空间。简单粗暴地限制,只会造成消费资源向海外流失。改变社会领域过于封闭的局面,全方位扩大社会领域开放,是大势所趋、民心所向。当然,伴随社会领域开放而来的意识形态风险、健康数据和个人信息安全风险、重大传染病疫情风险等,需要更有效防控。
适应转折性变化应全方位转变社会发展政策方式
(一)战略导向:从兜底为主向质量为要转变。在打赢脱贫攻坚战、基本公共服务均等化迈出重要步伐后,既要防止超越国情国力、不可持续的过度福利,又要避免在高收入阶段出现新的公共服务供给滞后、居民获得感下降等问题,最积极稳妥的办法就是推动社会发展政策从兜底型向发展型、质量效益型转变。在巩固全面小康有关社会发展成果、筑牢基本民生安全网的基础上,紧紧围绕有利于高质量发展、有利于人力资本积累的方向来增加社会领域投入,特别是教育、健康等投入。
(二)着眼点:从部门本位向全局站位转变。社会发展的新变化将影响各主要行业和领域,社会发展政策涉及众多部门,因此必须坚决破除“一亩三分地”思维,坚持局部利益服从整体利益,把各行业部门、各领域的发展置于社会主义现代化事业的总体安排中来谋划,以“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的历史担当积极作为。各部门要加强统筹协调,整合资源,摒弃“单兵突进”,善用“协同作战”的办法来解决共性的、交叉的问题,切实为中央分忧、为群众解难。
(三)推进策略:从大水漫灌向精准滴灌转变。面对支出责任不断扩大和公共财力增长放缓的矛盾,必须在资源投入效率和效益上大力挖潜,统筹考虑居民需求的轻重缓急和财政的可承受度、可持续性,杜绝“大水漫灌”式、过于粗放的社会福利投入,推进精细化和精准化施策。可以探索将精准扶贫中形成的有益方法应用到社会发展更广泛的领域,精准识别保障和服务的对象,精准设计个性化、定制式的解决方案,精准安排资金、项目和人才等资源,显著提高政策的精准度和质量效益。还可以综合利用抽样调查、大数据分析等方法,建立常态化社会需求调查机制,以需求为基础优化社会发展不同领域、不同层次、不同地区间的公共资源投入比例关系,提升整体的资源利用效率。
(四)主体格局:从政府包揽向共建共治转变。针对社会领域风险挑战不断积累和社会需求多层多样化等趋向,应更多依靠政府、社会和市场力量合作的方式来回应关切、解决问题。政府社会发展相关部门应坚持在发展中保障和改善民生,尽力而为、量力而行,更加充分发挥发展规划的引领作用、法规标准的规范作用、基本公共服务的兜底作用,区分好基本与非基本需求并推行差异化政策,通过购买服务、直接补贴、税费减免等方式因地制宜推进政社合作和政企合作,着力补短板、强弱项、提质量、防风险。社会组织、社区、志愿者等应发挥植根城乡基层和贴近特定群体的比较优势,提供非政府、非营利、个案化、专业化的服务。企业应在适合市场化的社会发展领域发挥高效配置资源的作用,创新开发新产品、新服务、新业态,不断满足更高层次的社会需求。
(五)开放合作:从自我发展向全球视野转变。按照形成全面开放新格局的要求,顺应服务业对外开放大趋势,坚持“引进来”和“走出去”并重,一方面积极吸引国际一流的教育培训、卫生健康、养老服务、文化旅游及专业社工、公益慈善等机构,引进全球领先的理念、标准、产品和管理,让更多百姓能在家门口享有世界顶级服务;另一方面依托“一带一路”人文交流机制等平台,开拓社会发展国际合作新领域,将我国脱贫攻坚、义务教育、疾病防控、生殖健康、竞技体育、民间文艺、全域旅游等经验分享给有需要的国家和地区。同时要建立健全适应国际化新要求的社会发展监管体系,加强监管能力建设,及时有效防范化解相关风险。
“十四五”时期社会发展重大举措建议
(一)实施十五年基本公共教育。将学前三年教育和高中阶段教育纳入国家基本公共服务清单,按照常住人口的一定比例合理规划、及时补足学前教育和高中阶段教育的学位。重点支持农村、贫困地区、城乡接合部以及生育政策调整后新增人口比较集中地区的普惠性幼儿园建设,加大力度支持人口集中流入地和薄弱地区的普通高中、中等职业学校建设。在城乡规划、土地利用总体规划和年度用地计划中,留足学前教育和高中阶段教育的发展空间。有条件的地方还应积极探索0—6岁一体化教育发展模式,开展多种形式的婴幼儿照护服务,提升家庭教育和监护能力,促进儿童早期发展。
(二)增强高等教育职业教育竞争性。实施宽进严出的高等院校招生毕业制度,严把培养质量关。给予民办高等院校与公办院校平等的政策条件,进一步引进高水平大学,促进高等教育良性竞争。建立基础前沿和创新应用双导向的高校科研评价机制,引入教学科研人员长期激励机制。推动职业教育企业化发展,鼓励企业兴办职业教育机构、平等享有支持政策。建立中职毕业生直升高职的制度,探索职业院校学历教育与职业培训互通机制。
(三)提供全生命周期健康服务。推动医疗卫生服务前向、后向延伸,向前强化重大疾病预防、妇幼健康、中老年慢病管理、职业病和心理疾病预防等服务,降低严重影响身心健康和劳动能力的疾病发病率;向后加强康复医学和相关服务体系建设,大幅增加康复医院和社区康复站点,加快培育康复专业人才,扩大康复服务、药品、辅助器具等纳入医保的范围。结合全民健身、体育产业和冰雪运动,推动科学健身指导进社区、进家庭,试点推广运动处方。针对百年一遇重大传染病疫情,健全公共卫生应急管理体系,按照平战结合的要求,做实医用防护物资储备,兴建一批抗疫救治能力强大的三甲医院,提升基层检测能力,做强疫情预警机制和生物安全实验室体系,支持区域性公共卫生中心建设,加快发展专业医护和疾控人员队伍。
(四)构建多层次长期照护保障制度。在全国推行符合国情的基本长期护理保险制度,形成以医保资金为主、个人缴费为辅、因地制宜、稳定可持续的筹资机制。建立全国统一的老年人健康状况分级评估和分级护理体系,鼓励各地结合实际需求和财政能力,以经济困难的重度失能老年人为重点,建立兜底性的长期照护最低保障制度。调动商业保险公司等市场主体积极性,提供丰富的长期护理商业保险产品,为适宜人群对接优质医疗和护理服务。
(五)拓宽养老金储备和增值渠道。加快建立覆盖全民、城乡统筹、保障到位的多支柱养老保险制度,实现全民参保。深入实施职工基本养老保险基金中央调剂制度,加快实现全国统筹。推进机关事业单位养老保险制度改革,统筹提高退休人员基本养老金和居民基础养老金标准。促进企业(职业)年金发展,试点开设免税的个人养老储蓄账户,扩大商业养老保险税收优惠政策覆盖。拓宽社保基金投资渠道,强化对投资运营的有效激励,显著提高收益率。
(六)统一城乡公共就业服务体系。建立城乡一体的就业失业监测体系,将城镇新增就业、城镇登记和调查失业统计扩展为城乡新增就业、城乡登记和调查失业统计。提高分行业就业统计监测的频度,推行就业统计实名制,更加全面、细致、及时反映就业失业整体状况。将困难人员再就业、就业援助、公益性岗位开发、创业扶持、失业保险等主要在城镇实施的政策逐步向农村延伸,有序实现城乡同等权益。
(七)加快农村基层公共服务平台建设。提高乡镇级综合服务平台覆盖率,提供一站式、一门式基本公共服务;搭建适应平原、山区、牧区、海岛等不同区域特点的村级基层服务平台。在居住分散的农村,建立流动服务常态化机制,设立流动教学点、流动卫生室,开展巡教、巡诊等服务。推进城乡基本公共服务法规、政策、项目、标准一体化,统建服务机构,统配服务队伍,推广城市公立医院直管乡镇卫生院、城镇公立学校直管乡镇中心小学等模式。
(八)建立相对贫困治理新机制。全面打响以相对贫困和支出型贫困治理为重点的城乡扶贫新战役,筑牢基本现代化的民生底线。科学调整贫困线标准,健全贫困人口精准识别、分类扶持和动态脱贫的长效机制。将低收入家庭和支出型贫困家庭纳入专项救助,对不符合低保和特困条件但确有困难的残疾、单亲、无劳动能力家庭给予生活救助,对基本医疗、住房、教育、就业等遇到实际困难以及刚性支出过大导致基本生活严重困难的中低收入家庭适当给予专项或临时救助。
(九)促进专业社会工作机构倍增。将专业社会工作机构和社工队伍作为社会组织发展的重要主体,强化购买服务、税费优惠、教育培训、社保等政策支持,推进规范化品牌化建设,提高公信力和自我发展能力。优先发展以老年人、残疾人、困境儿童、农村留守人员、流动人口、特困人群等为重点对象和以婚姻家庭、儿童保护、养老助残、矫治帮教、卫生健康等为重点领域的社工机构,设立基层社工服务站点,“十四五”时期力争实现社工机构和持证社工数量两个翻一番。
(十)发展国际化的教育医疗等服务。在自贸区全面实行允许外资独资设立教育、医疗机构的政策,逐步向全国推开。吸引高水平外籍教师、医师、护士、康复专业人才及管理团队,加强从业资格认证和执业行为监管。发展国际学校、国际医院、国际养老护理及康复机构,打造一批国际教育、医疗、养老中心和园区,带动提升相关行业整体的供给质量,释放国内消费升级潜能。
责任编辑 韩璐
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